本案中行政机关告知诉权正确吗

   某市区法院行政庭日前审理了这样一个案件：２００３年８月２２日，某市区公安分局派出所认定张某殴打他人，并造成轻微伤，对张某作出了罚款５０元的行政处罚决定。２００３年１０月２２日，张某以挂号信的形式向区法院提起行政诉讼，要求撤销上述处罚决定。区法院收到原告的起诉材料后，以原告未经复议程序为由，对原告的起诉未予受理。２００３年１１月６日，原告向区公安分局提出行政复议。２００３年１１月１２日，区公安分局以原告的申请已超过了６０天的复议申请期限为由，向原告发出了复议申请不予受理的决定书。同日，原告再次向区法院提起行政诉讼，要求撤销派出所对其作出的处罚决定。

    本案中，原告在法律规定的６０日的复议期限内未向复议机关提出复议申请，而是于复议期限届满的最后一日向法院提起行政诉讼，因法院不予受理，原告再转向复议机关提出复议申请时，已超过了复议期限。原告对此的解释是：某派出所作出的行政处罚决定书中对其救济途径告知为：“如你（单位）不服本处罚决定，可以在接到本决定书之日起六十日内向区公安分局或者区人民政府申请行政复议；也可以在＿＿＿内（时间）向人民法院起诉。”原告认为，根据被告的告知，如果他对处罚决定不服，既可以提出复议申请，也可以直接向法院提起诉讼。

    法院经审查后发现，因被告作出本案处罚决定时使用的是由某市公安局统一印制的“行政处罚决定书”，而该处罚决定书不仅仅适用于治安行政处罚，还适用于由公安机关作出的其他不需要经过复议前置程序，而可以直接提起诉讼的行政处罚，故在处罚决定书中关于救济途径一栏，设定了“也可以在＿＿＿内（时间）向人民法院起诉”的固定格式。被告在作出本案处罚决定时，却未将“也可以在＿＿＿内（时间）向人民法院起诉”划去，导致原告理解上的错误。

    针对本案是否应当受理以及如何处理，有两种意见：

    一种意见认为，根据《治安管理处罚条例》的相关规定，本案应当适用复议前置的程序，且被告在作出具体行政行为时，亦向原告告知了向复议机关申请复议及提出复议申请的期限。现原告因未按法律规定的方式行使救济权，而导致超过复议期限，应由其自己承担相应的法律后果。此外，诉权和起诉期限是行政诉讼法为相对人及其他利害关系人设定的，它不因行政机关是否告知或准确告知而存在。至于没有将“也可以在＿＿＿内（时间）向人民法院起诉”划去，确有瑕疵。但权利的保护不可能是无期限的，这属于法律常识。处罚决定书中“也可以在＿＿＿内（时间）向人民法院起诉”中的空格栏内未填写时间，按照常理应当理解为这句话并不适用于该处罚决定书。因此，本案中，复议机关对原告的复议申请不予受理是正确的，从而原告在未经复议程序的情况下，向法院提起诉讼，法院不应当受理本案。

    第二种意见认为，某派出所作出的处罚决定书中，对原告的救济途径告知存在瑕疵。被告没有将“也可以在＿＿＿内（时间）向人民法院起诉”划去，导致原告误解为也可以不经复议而直接向法院起诉。被告作出本案处罚决定使用的是市公安局统一印制的格式化的处罚决定书，这种格式化的处罚决定书，就要求行政机关在使用时，应当根据具体案件中处罚决定的性质，正确填写当事人的权利救济途径。具体到本案，针对法律规定的治安行政处罚必须复议前置的规定，被告在作出处罚决定时就应当将固定格式的行政处罚决定书中“也可以在＿＿＿内（时间）向人民法院起诉”一行划去，否则，被处罚人会误认为对处罚决定不服，也可以直接向人民法院提起诉讼。

    笔者同意第二种观点。行政处罚法第三十九条明确规定，行政处罚决定书中应当载明“不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。据此，行政机关在作出具体行政行为时，应当告知相对人诉权和起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但是对于告知起诉权上有错误或者是有瑕疵的情况未予以明确规定。笔者认为，实践中，如果因为行政机关的“告知不当”，而导致影响了当事人的实体权利的，都应当比照“未告知”予以处理。只有这样才符合行政诉讼法司法解释中上述条款的立法精神。治安处罚的复议前置程序法律法规确有明确规定，但是如果要求一个普通公民对相关规定都非常了解似乎有些勉为其难。所以，这也是行政处罚法要求行政机关在作出处罚时应当告知相对人救济途径的立法本意所在。

    再来看本案应当如何处理。在确认了被告告知诉权存在错误的前提下，法院是否就能够根据原告的诉讼请求对本案的事实进行实体审理呢？笔者认为，本案不能直接进入实体审理，否则将违反复议前置的法律规定。本案应当以原告未经过法定的复议程序而裁定驳回原告的起诉。原告张某可就复议机关对其复议申请不予受理而另行提起诉讼，法院再来审理复议机关的不予受理决定是否正确。定是否正确。