从本案看行政不作为案件的立案审查

  起诉人张某系城郊农民，农忙时务农，农闲时进城踏三轮车挣些家用盘缠。２００３年５月的一天晚间，张某送客之后返家途中，被该市城管局工作人员发现。城管人员以此车无牌无证为由，当场决定没收，但未出具任何手续。张某在他人指点下，通过邮局向该市人民政府寄出了一封申请行政复议的挂号信，邮件底单上直接写明收件人为某某市长。十多天过去了，没有回音。张某去邮局查询，邮局出具了该挂号信已由市政府签收的证明。张某又等了两个多月，仍不见该市政府的复议决定。张某便以该市政府不依法履行行政复议法定职责为由，到该市人民法院起诉，并提供了邮局的挂号信底单和查询证明。

    在决定是否立案的问题上，有意见认为，此案依法应当裁定不予受理。理由是：该行政起诉状虽符合行政诉讼法第四十一条规定的形式要件，但起诉人仅提供了某年某月某日从邮局寄出的一封挂号信底单及邮局对该邮件的查询证明，虽然证明了被告某市人民政府已收到该邮件，但并不能证明起诉人挂号信中寄出的材料就是行政复议申请书，不能证明某市人民政府未履行行政复议法定职责。因此，起诉人的起诉缺乏“事实根据”这一法定起诉条件，应当依法裁定不予受理。

    笔者认为，本案依法应当立案受理。因为被告所收邮件是否如起诉人所称是不服城管局工作人员没收其三轮车事实行政行为的行政复议申请，这应当是在行政诉讼中被告举证责任的范畴，属于实质性审查，是在审判中解决的问题。人民法院在审查起诉、决定是否立案时原则上只作形式上的审查，只要原告提出了初步的、曾经向被告提出过行政复议申请的相关证据材料即可。

    那么，对起诉行政机关不作为的行政案件，人民法院在立案时进行形式审查究竟掌握在什么尺度为宜？对此，目前无明确的标准。但笔者认为，仍有依据和参考系数可循。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。”该条第二款规定：“起诉被告不作为案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够合理说明的。”按此规定，起诉人在起诉行政机关不作为时所承担的是初步证明责任，而不是严格的证明责任。在本案中，原告提供了曾在行政程序中提出申请行政复议的邮局底单和查询证实被告已收到其邮件的证据，原告履行了证明义务。因此，张某的起诉符合行政诉讼法第四十一条及最高人民法院司法解释有关证据规则的规定，某市人民法院应当受理并确定立案。