停电行为应属行政行为还是民事行为

  案情：某镇电管站工作人员接受县供电局的委托到某机械厂查抄电表，按照计算的用电数给某机械厂开具了３．２万元的用电发票。机械厂对此表示异议，要求重新核查。电管站向市供电局汇报后，向机械厂发出通知，要求在５日内缴清电费，逾期将按照《全国供用电规则》的规定停电。到期后，机械厂没有交纳电费，电管站遂向机械厂发出停电通知书，强行采取停电措施。机械厂不服，向人民法院起诉，要求恢复供电，赔偿因停电造成的损失。

    理论和实践中对电管站的停电行为是行政行为还是民事行为存在着很大的争议。

    一种观点认为，电管站停电行为是行政行为，理由是：（１）从主体上看，停电行为是镇电管站接受市供电局的委托所作出的行为，其相应的后果应由供电局承担，而市供电局是国家行政机关，符合行政主体的特征。（２）从内容上看，停电行为具有单方面性，是行使行政权力的行为。（３）从形式上看，停电通告书是书面决定书，符合行政行为形式方面的特征。（４）从目的上看，停电行为是基于公共利益所作出的行为。

    另一种观点认为，停电行为是民事行为，理由是：（１）停电行为是根据供电合同和等价有偿原则所采取的民事行为。根据《全国供用电规则》第七十条的规定，供电局有权在机械厂不按期缴费时停止供电，这是供电局依法和依合同所享有的民事权利，也是机械厂违反合同义务所采取的对应措施。（２）停止供电行为的单方面性没有行政法上的权力意义。电力属于国家所有，由供电局代表国家行使所有权，所谓停止供电是行使电力所有权。因此，停止供电行为是行使所有权的民事行为，而不是供电局行使行政权力的管理行为。（３）停止供用电通知书书面形式并没有决定性的作用，民事行为在法律有明确规定时也应当采取书面形式。（４）民事行为应当符合法律、法规和社会公德。停止供电行为虽然符合公共利益，但只能表明它是一个有效民事行为，而不能因此成为行政管理行为。

    笔者同意第二种观点，行政机关具有宪法主体、行政主体和民事主体等多重身份，它所进行的行为不一定都是管理活动。行政机关只有在行使行政权力时所进行的活动才是行政活动，也才受行政法的调整。行政机关以与对方平等的地位所进行的活动是民事行为，在这种情况下行政机关没有行使权力，不能强迫对方服从自己意志，也不享有特权，既不是管理者也不是被管理者，而是与对方按照等价有偿的原则进行的民事活动，这些活动属于民法调整范围。本案中，供电局的供电行为是一种邀约行为，而机械厂同意按《全国供用电规则》用电是一种承诺行为，双方之间形成的是平等主体间的供用电民事合同关系。双方在履行该供用电合同中，机械厂对用电数提出异议，供电局以机械厂不按期交纳电费为由实施停电的行为，均是双方在实际履行供用电合同过程中产生的争议。现原告要求恢复供电，赔偿因停电造成的损失，应属于民事诉讼中的侵权之诉，属民法调整的范围。