监狱机关存在具体行政行为

　　实践中，罪犯诉监狱的行政案件还不多见，司法界普遍将监狱行为界定为刑事司法行为，对监狱行为性质的争议偶有发生，但并不广泛。笔者在近期审结的一起服刑人员诉监狱不履行法定职责行政案件中，体验到对立意见的激烈交锋，笔者在此提出“监狱机关存在具体行政行为”的观点，希望引起大家对监狱机关行为性质的关注和探讨。

  　　目前对监狱实施的行为存在三种观点：第一种观点认为监狱是国家刑罚执行机关，其实施的行为是执行刑罚行为，是典型的刑事司法行为，行刑权与量刑权——刑罚的裁量和适用一样，同属国家的司法权，而与制刑权——国家的立法权的行使相对应；第二种观点认为，监狱是国家行政机关，不是司法机关，其不同于人民法院、人民检察院，其实施的行为是行政行为，刑事执行权不属于司法权，它从刑事司法权中直接脱胎而来，通过自身要素的不断整合，表现出较为明显的行政权特征；第三种观点认为，监狱机关同公安机关一样，具备司法和行政管理双重职能，其实施的行为分为执行刑罚行为与行政行为。刑事执行权是司法权和行政权的统一。行政权作为刑罚权的一个重要组成部分，它的直接属性是国家的一种司法权，但是不可避免地要涉及到被执行罪犯的日常生活起居的管理，这使得刑事执行权就带有一种行政管理的性质。

笔者赞同第三种观点，认为监狱管理行为具有行政法意义上的可诉性。理由如下：

  　　第一，我国刑诉法第二百一十三条规定监狱是刑罚执行机关，意在指明刑事追诉过程中该具体环节的有权执行机关，是对该环节实施主体的明确授权。以刑诉法的规定认定执行刑罚是监狱的全部职能是以偏概全式的错误。要全面认识监狱行为，应以监狱法为视角，而不是以刑诉法为视角。

  　　第二，监狱法第五条中“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护”之规定，表明狱政管理、教育罪犯与执行刑罚并列存在，执行刑罚并非监狱的全部行为。

  　　第三，从监狱组织机构及人员编制上看，监狱符合行政法律关系中行政主体的特点。监狱的业务主管部门是国务院司法行政部门即国务院司法部，监狱的设立、撤并由国务院司法部批准，从组织机构上看，监狱属于国家行政机关，监狱的管理人员是监狱人民警察，属于司法警察，即国家公务员。

  　　第四，从监狱管理对象看，监狱是对特定相对人实施行政管理。监狱法明确宣示了罪犯享有的权利，对于罪犯人格权、生命健康权、辩护、申诉、控告、通信、生活、休息、受教育、取得劳动报酬等多项权利作出规定。我国加入的多项国际人权公约如《囚犯待遇最低限度标准规则》等，对罪犯的权利也有明确规定。罪犯权利、义务的行使，不可能脱离国家行政管理，碍于被管理对象生活空间的特殊性，普通行政机关如卫生、教育、劳动等机关不可能对罪犯实施行政管理，只能由监狱行使该职能。监狱对服刑人员进行行政管理，是基于保障服刑人员正确行使权利、履行义务的需要，以维护特定范围内的社会秩序，维护特定人群的合法权益。

  　　据此，监狱对罪犯的行政管理，从行为主体、行为内容及法律后果看，均符合行政法律关系的特征，监狱行政管理行为属于行政诉讼受案范围。

林少华