土地承包经营权证书不具行政可诉性

　　我国农村土地承包法第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。从上述规定可以看出，农村土地承包经营权证书是农村土地承包合同生效后国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，具有行政确权属性。但法律对此证书的法律效力以及申领主体不服的救济等方面缺乏明确的规定。通常情况下，承包合同与承包经营权证书所确定的经营权不会发生冲突，但承包经营权的变动导致发生冲突的情况确实存在，实践中，同一块土地两次发包且承包人均持有承包经营权证书的情况也时有发生。当两者产生冲突时，是否必须通过行政诉讼来解决呢？这里就涉及土地承包经营权证书的效力问题。农村土地承包法关于土地承包规定了两种承包方式：家庭承包、其他方式承包。下面笔者分别从两种承包经营权成立的角度，阐述承包经营权证书的效力。

  　　一、家庭承包

  　　农村土地承包经营法规定：承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除；任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效；国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。从这些规定看，农村家庭承包经营权自承包合同生效时即已经成立，其他行为不应该对当事人依据承包合同取得的承包经营权有所影响。

  　　那么政府颁发土地承包经营权证书予以确认的行为，对已经成立的承包经营权的效力有无影响呢？笔者认为，不应该有影响。因为家庭承包经营权的成立是自承包合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得承包经营权，不论政府后来是否确认。根据我国行政诉讼法规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为提起诉讼的，不属于法院行政诉讼的受案范围。因此，家庭承包中，对政府颁发承包经营权证书的行为不能提起行政诉讼。

  　　二、其他方式的承包

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定，在其他方式承包中，发包方就同一土地订立两个以上承包合同的，按照下列情形分别处理：(1)已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；(2)均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；(3)依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。可见，在其他方式承包中，土地承包经营权证书有对抗效力，先登记并领取土地承包经营权证书的人能对抗签订合同在先的人。但这种对抗效力当事人可以在民事诉讼中提出，民事诉讼也应一并解决，无需再通过行政诉讼来解决承包经营权证书存在的冲突。

  　　此外，物权法第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。该法第一百二十九条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。从这些规定看，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立。是否取得政府颁发的土地承包经营权证书，仅仅决定其能否对抗第三人，这属于民事诉讼中当事人可以直接行使的抗辩权，民事诉讼应一并解决。

  　　综上所述，土地承包经营权证书仅可作为民事诉讼的一种证据在民事诉讼中进行直接审查，不具有行政可诉性。

孙国才 孙保忠