审理土地行政登记案件二题

一、民事审判与行政审判交叉问题

土地行政登记案件中很大一部分是由民事侵权案件引发的。民事案件的原告持证诉被告侵权，继而民事案件的被告成为行政诉讼的原告，以政府土地登记违法，侵犯其权益为由提起行政诉讼。导致民事审判与行政审判的冲突与交叉。在审判实践中，民事案件与行政案件交叉后常常遇到以下三个问题。

（一）民事优先或行政优先的问题。

在法律没有明确此类案件是民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉讼的情况下，笔者认为，应该优先处理行政案件。理由是，民事原告持土地证书诉一方当事人侵权，所持证书是特殊的证据即是政府作出的具体行政行为，土地管理法第十三条规定：依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护。当事人所持证书是否依法登记，民事审判庭对该证书的合法性无司法审查权，必须经过行政审判庭进行审理后认定系合法登记，然后作出维持或确认合法的判决后，才能确定当事人所持证书合法有效，民事侵权则成立。反之，民事原告所持证书不是依法登记，被行政判决撤销或确认无效，民事侵权则不成立。所以，当二者交叉后，行政案件应优先审理，民事案件应中止审理。

（二）生效民事判决是否羁束行政诉讼标的问题。

笔者认为，生效的民事判决应羁束行政诉讼标的。其一，最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释（以下简称“若干解释”）第四十四条第一款第（十）项规定的“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”既指为生效判决内容所羁束，也包括为生效判决的认定所羁束。在民事审判中，民事审判庭不会在民事判决中就土地证书的合法性作出判决，但生效民事判决书中对土地证书的认定是具有约束力的。当然也羁束行政诉讼标的；其二，如果同一法院对同一具体行政行为的合法性作出不相同的认定，则将破坏人民法院法律文书的权威性和法制的统一性，直接影响到人民法院的权威和审判公信力。

（三）行政附带民事诉讼问题。

近年来，行政诉讼能否附带民事诉讼及我国行政诉讼是否像刑事诉讼那样设立专门的附带民事诉讼制度，一直是行政诉讼法学理论及司法实践中人们讨论的热点。笔者认为，一般的行政案件实行行政附带民事诉讼不但不能达到简化诉讼程序、减少当事人诉累的目的，而且使得庭审程序过于繁琐，案件处理上更加复杂。但土地行政登记案件则可以适用行政附带民事诉讼。经司法审查如被诉土地证书确系依法登记，证据充分，程序合法，或者是政府的土地登记行为没有侵犯行政诉讼原告的合法权益或者行政诉讼原告与被诉土地证书无利害关系属不当诉讼，则依法判决维持被诉土地证或判决驳回原告诉讼请求的同时，依据民法通则的规定，认定行政诉讼原告侵权成立一并判决其停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。反之，被诉土地证被依法判决撤销或确认无效后，同时依照民事诉讼程序一并判决驳回民事原告的诉讼请求。这样大大节约了有限的审判资源，提高了审判效率，便于及时化解矛盾，最终解决纠纷，促进社会和谐。

二、诉讼时效问题

土地行政登记案件的原告是具体行政行为的非管理相对人，原来称之相关人。非管理相对人作为原告提出行政诉讼，应当与被诉土地证书有利害关系，或者提供出政府的颁证行为侵犯其权益（该权益可能非合法权益）的事实根据，否则则不具备原告诉讼主体资格。

假设非管理相对人具备原告资格的前提下，由于行政程序中政府颁发土地证书为使用该宗土地的当事人设定权利时，没有尽到公开等告知义务，或未按法定规程规范操作，导致非管理相对人根本不知道权利人证书的颁发，当然更不会知道具体行政行为的内容。因此，非管理相对人知道具体行政行为的内容后向法院起诉时，就涉及到其诉讼时效问题。

笔者认为，原告的诉讼时效应适用“若干解释”第四十二条的规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算对涉及不动产的具体行政行为作出之日起超过二十年、……，人民法院不予受理。也就是说，非管理相对人作为原告起诉权利人的土地证书时应当从知道或者应当知道土地证书的具体内容之日起计算，有权在二十年内提出诉讼，超过二十年则丧失了国家法律保护其权利的期间，人民法院将不予受理。

需要指出的是，“若干解释”第四十二条规定的二十年并非诉讼时效，应为除斥期间。至于原告起诉的诉讼时效，应当依据行政诉讼法第三十九条规定的三个月的诉讼时效期间计算。即原告在二十年内的起诉期限内的某一天知道或者应当知道土地证书的具体内容，必须在三个月内提起行政诉讼，否则则应认定超过诉讼时效。

审判实践中还遇到对行政诉讼法实施前所颁土地证书提出的行政诉讼。根据最高人民法院1993年2月15日关于行政诉讼法实施前法律未规定由法院受理的案件应如何处理问题的批复及最高人民法院2002年8月21日关于如何执行“若干解释”第四十二条规定的请示的答复的精神，法院不应受理对行政诉讼法施行前所颁土地证书提出的诉讼，应引导当事人申请行政机关处理。

陈维亮 李太生