中国还缺一部什么灾难都能管的基本法

　　很多制度性难题，任何单灾种法律都不好解决

　　南方周末：作为国内最早研究防灾减灾法的专家之一，从法律角度反思对汶川大地震的救灾与重建，你觉得最主要的启示是什么？

　　王建平：汶川地震后，我国颁布了重建条例，通过了重建规划。借鉴汶川大地震的救援与灾后重建经验，防震减灾法把一些原来没想到的做 法，补充了进去。现在，防火、水土保持与防洪等单灾种法律基本齐备了，也出台了一系列国家应急预案，初步构成依法减灾的法律体系。但目前还缺乏一部综合性 的防灾减灾基本法（下文简称基本法）。

　　灾害学上有个很重要的观点：“祸不单行”。21世纪前段，整个地球处于“嘉荫期”即灾害群发期，且一种灾害会引起另外一种灾害。比如洪灾、旱灾往往 和地震有关。2006年川渝大旱，岷江、都江堰等地水利工程开闸放水，2008年初冰雪灾害，接着是大地震。防灾减灾国家立法，不能头疼医头，脚疼医脚， 而是要考虑制定防灾减灾基本法。

　　基本法是要解决应对各种自然灾害的系统性制度设计问题。包括灾前预防：主要是备灾、防灾减灾工程和防灾投入、防灾减灾义务在各级政府、公民、法人和 其他组织等主体之间的分配等；灾中处置：抢险救灾预案的启动、临时安置与过渡安置，各地和各种救灾力量参与抢险救灾的配合义务与权利，比如行政型泄洪时洪 水给行洪区损失的补偿机制，志愿者救灾、NGO参与救灾以及抢险救灾国际合作、灾区开放等；灾后恢复重建：主要是灾后恢复重建的政府、政策与法律保障，对 口援建机制的启动，灾后重建要保证不发生新的重建型灾害等。

　　前述这些制度性难题，任何单灾种法律都不好解决。

　　南方周末：你曾说自己是身在灾区的“伪灾民”，这涉及到灾民的认定问题，应该也属于基本法要明确规定的范畴？

　　王建平：对，该法还应包括“三灾制度”：灾民的认定——我国历史上，以农业收成确定灾民：减少六成收入就是重灾民，三成算轻灾，一成 是轻微灾。这个标准现在还用不用，能否用于城市受灾居民？灾区的划定——灾区不是行政概念。比如水灾，长江淮河发洪水，涉及到的省份很多。汶川地震后划分 了极重灾区、重灾区、一般灾区，但并没有严格的具体标准；灾情核实机制——灾情调查核实不仔细，会带来灾民安置和灾后恢复重建的一系列问题。

　　还有，非常严重的自然灾害、非灾型突发事件，都应启动紧急状态，各单灾种法律法规中对此规定得不统一，突发事件应对法规定得也比较含糊。

　　组建平战结合型专业救灾部队

　　另行组建救灾部队国际上会比较敏感。如赋予部分军队专门性抢险救灾任务则很可能

　　南方周末：大灾来临时，部队在防灾减灾法中，居于什么样的法律地位？军队与防灾减灾总指挥部，究竟是什么关系？

　　王建平：军队有参加抢险救灾的义务。需要军队参加抢险救灾时，由国务院有关主管部门向中国人民解放军总参谋部提出，总参按规定办理，部队应听从防震减灾总指挥部的指挥。

　　汶川地震中的军队抢险救灾的总任务，是由抗震救灾总指挥部下达的。到了灾区现场，实行抢险救灾属地管理原则，军队应听地方指挥部现场指挥。领了任务后，具体的抢险救灾行动，还是军队独立完成，由军队首长直接指挥。

　　南方周末：日本有专门的救灾部队。无论在救灾的专业性还是指挥协调上，效果应该都好于临时抽调部队。中国是否也可以利用部队的通信兵、工程兵、卫生兵等专业技术力量，组建专业的救灾队伍？

　　王建平：目前另行组建专门救灾部队的可能性比较小。我国军队规模，已经在缩编。另行组建的即使是救灾部队，国际上也会比较敏感。如果 以“三不变”来组建平战结合型部队倒很可能。即不增加人员编制（人员不变），不增加经费（经费不变）和不另建机构（机构不变），专门赋予其中一部分军队专 门性抢险救灾或者灾害处置的任务。平时，这支力量为国防效力，属于正规军队编制和序列，而灾害状态下，则是国家的专业抢险救灾或者灾害处置专门力量，可以 在第一时间集结，即刻开赴灾区履行职责。

　　这首先要取得中央军委支持，并由中共中央和国务院来协调，国家要有专门的经费支持。可以在基本法里规定，以“三不变原则”在军队中组建专业型抢险救灾部队。

　　详细列举“紧急状态”的标准

　　基本法可把“特别重大突发事件”的详细标准列举出来，一旦达到，就必须宣布进入紧急状态

　　南方周末：汶川地震发生后，如果启动紧急状态，对集中力量抢险救灾应该很有利。是因为立法原因而没有启动？

　　王建平：2007年制定的突发事件应对法，刚开始其实就叫紧急状态法。突发事件的含义非常广，这次甲型H1N1流感，也是突发事件，但不一定达到宣布紧急状态的程度。我国极少宣布紧急状态。

　　突发事件应对法规定了预警制度。分红色、黄色、橙色、蓝色四个级别，启动预案也有。紧急状态的宣布，要由全国人大常委会或国务院依法执行。“3·14拉萨事件”是特别管制状态，也没有宣布紧急状态。

　　基本法可以把“特别重大突发事件”的详细标准列举出来。一旦达到这个标准，就必须宣布进入紧急状态。这可以保证政令畅通。汶川地震后，通往都江堰的各条道路很快被堵死，启动紧急状态就可以马上采取措施，保证道路畅通满足抢险救灾的第一需要。

　　紧急状态的启动与启动二级以上灾害应急预案有对应关系。但能否、如何启动紧急状态，中央应给多大帮助，对什么样的灾区、何种灾害，采取怎样的紧急措施，都没规定，都要在基本法中解决。

　　南方周末：在灾后重建的过程中，会遇到一系列原有权利与义务关系的调整。紧急状态是否可以延续到灾后重建？

　　王建平：根据实际情况，紧急状态可长可短。也可以只针对某个灾区的特定区域或者灾区的某一方面。

　　汶川地震后，灾区的公民、法人和其他组织对各级政府灾后重建中的措施，不一定都很理解。比如，在清理地震废墟时，有人就要求按照正常状态下的征地拆 迁给予补偿，否则就不干。为了避免造成疫情或次生灾害，要尽快清理废墟，这肯定不能受阻拦。但清理中，是否允许废墟的主人自己先清理，或者在政府、救援者 清理过程中，允许主人清理自己废墟中的财物，以及废墟清理完毕、废墟上的土地使用权由政府统一规划后，或者紧急状态过后，如何给予合法补偿，则要通过基本 法来明确。

　　基本法还可以对“四大班子”做具体要求。紧急状态一启动，除了党委与政府，核实灾情、制定灾后恢复重建规划和具体重建时，人大、政协也应积极介入。我建议修订突发事件应对法，并更名为紧急状态法。万一再发生重大灾害要启动紧急状态，就有了具体直接的法律依据。

　　建议设立中央防灾减灾基金

　　可由中央财政以每年总预算的万分之一到万分之三为基数，划拨到账

　　南方周末：2004年，广东梅州设立了一个地质灾害防治基金，要求县以上政府每年最少划10%以上预算入基金。基本法是否要规定在国家层面设置这样一个基金？

　　王建平：非常必要。该基金至少应有2000亿，可以放在民政部防灾减灾司，或专门设置国家防灾减灾基金机构来管理。

　　基金的来源，可由中央财政以每年总预算的万分之一到万分之三为基数，划拨到账。应该维持总额不变，如果差额较大，则发行防灾减灾债券，并通过民间福 彩、鼓励社会捐赠，以及地方向“防灾减灾基金”缴存资金等方法补充基金。此外，还可以让地方筹措一部分，到地方发生自然灾害时，再以中央划拨防灾减灾经费 的方式给回去。

　　由于防灾减灾基金独特的作用，早在2005年，亚洲各国领导人就呼吁建立救灾减灾国家基金，我们要认真考虑设立中央级防灾减灾基金的可能性。

　　南方周末：中央财政里不是已经有这样的安排吗？如果防灾减灾法里规定单设这个基金，该如何使用它？

　　王建平：确实有，民政部有一个中央救灾储备物资体制，但运行得不透明，专门的防灾减灾法研究者也不知道有多少钱。如果自然灾害临时动 用得多，中央政府的财力就会很紧张。建立中央级防灾减灾基金就是专款专用。中国的自然灾害类型多，发生概率高，损失往往又大，这个基金可以稳定中央财政。

　　如果设立这个基金，有几种使用方法：

　　一是划拨型使用，在启动自然灾害一定级别的自然灾害应急预案之后，根据灾区需要和相关的法律法规、政策等，划拨一定数额的资金。

　　二是返还型使用，地方政府承担一定交钱即中央级“防灾减灾基金”的充实义务。地方（主要是省级政府）平时可以向“防灾减灾基金”缴存一定数额的资金，在该省辖区域发生自然灾害，需要动用“防灾减灾基金”时，可以优先或同时拨付“返还型使用”部分的资金。

　　三是借支型使用，考虑到中央级“防灾减灾基金”带有全国平衡和只增加不减少的宗旨，在某省辖区发生严重自然灾害时，除了采用前述两种方法外，还可用 “借支型方法”——以特别支持的政策，将部分基金借支给灾区省级政府。借支后，可以不支付利息或者支付很低利息，但要偿还本金。省级政府既可以发行防灾减 灾债券返还，也可以上缴或者缴存防灾减灾基金返还。

　　防灾减灾基金的运行或者经营，可以考虑：（1）由中央政府的职能部门经营，但要监督其使用全过程；（2）由中央政府委托的第三部门经营管理和使用， 中央政府进行季度、半年度和年度，以及单项使用的审计和听取报告；（3）由中央政府委托第三部门经营管理和使用的同时，将一定比例的中央级防灾减灾基金， 购买国债、投资资本品保值增值。

　　灾后对口援建应制度化

　　动用援建省市的财政收入，要经过当地同级人大的表决

　　南方周末：汶川地震后，中央政府启动和使用了对口援建机制，这对灾后恢复重建发挥了很大作用。这种机制有法律依据吗？

　　王建平：严格来说，汶川大地震之前，对口援建机制没有任何直接的法律依据，只是个政策决定。汶川大地震后，在重建条例和重建规划中首 次公开使用“对口支援”的提法，后来修订后的防灾减灾法第一次把这个机制规定了进去。汶川地震灾区范围广，中央财力不够（也不可能全由中央财政重建灾 区），而让非灾地方政府支持，以发扬“一方有难，八方支援”的协作精神。但是，很遗憾，在我国防灾减灾法的原则规定中，我们无法找到对口支援或者对口援建 机制的具体依据。

　　基本法可以规定这种机制的具体形态，指令型（行政强制型）、半行政强制（中央政府协调型）和自愿型；动用的条件；援建方与受援方的权利义务和责任； 对口支援或者对口援建机制的类型采用的具体条件，及其动用的后果与处置等。否则，对口援建机制的使用，容易引起受援方与援助方的各种层次与类型的矛盾，甚 至会给双方政府关系的处理带来麻烦。

　　南方周末：中央命令一次可以，但如果动用次数多了，毕竟是援建方当地的财政税收付出，需要取得当地民众的同意。

　　王建平：是的。重大自然灾害发生了，要动用方方面面的力量，这不言而喻。但也不能只是中央政府行政命令说了算。动用援建省市的财政收入，要经过当地同级人大的表决。援建省市要给受援方几百几千亿元，总得有理由，要走完法定程序。

　　我是成都市人大代表，在今年两会上曾提过：万一援建方修建的工程设施，过了几年出现质量问题怎么处理？从法律原则上讲，援建工程设施一旦完成交付， 那是别人赠与当地政府或者具体受援对象的，不能找援建方的麻烦。对口支援中，援建方认为修建某项工程设施要8000万，而受援方认为要1.5亿，如何解 决？援建方来自外地，是否有权优先在援建地采购建筑材料？诸如此类的问题，必须解决。再说，中央政府若动不动命令地方政府，也不见得符合法治政府的处事要 求。

　　很多灾害涉及区域广，灾中也需要对口支援机制。以特大型水灾为例，例如在江淮洪水灾害时，为了保证泄洪和洪水通道的畅通，常常需要把安徽王家坝炸 掉。炸坝对当地来说损失多大？以前损失是中央政府背。其实，因炸坝而使水灾减轻的地方，更应一起背这个损失。具体怎么承担责任，也都需要通过基本法来解决。（四川大学法学院·王建平）

　　出处:南方周末