人民法院立案审查制度的必要性与合理性
一、“起诉难”恐系误设的理论前提
相对于“执行难”、“申诉难”，“起诉难”属新词，含义似应为“法院有告不理，当事人投诉无门”。前述弱化立案审查的主张，皆起因于此。然而，实践中，这一问题是否带有相当的普遍性和值得关注的严重性？其能否成为某种理论的基础？笔者的回答是：不能。
“起诉难”令笔者忆起另一个久未使用的名词，即“告状难”。这是上世纪九十年代中期之前社会各界渴望解决的司法难题，是一个位居数“难”之首的难题。之所以形成此“难题”，是因为法院内部立案权分散行使，每个审判庭、法庭、法官直至法警都可以收案立案；利益驱动因素干扰审判，致使立案不平等、不统一；审判管理滞后，案件受理缺少规范、监督。该难题曾严重制约着司法功能发挥。上世纪九十年代初，四川等地法院建立案件受理“统管型告诉申诉庭”，由此，全国法院开始致力于规范案件受理，着力解决“告状难”。全国法院案件受理与开庭审理的审判组织逐步分开后，“立审分立”原则确立起来。九十年代中后期，为进一步解决“告状难”，由最高人民法院统一部署，全国法院普遍展开了更为彻底的工作改革，即建立立案庭，由其专司案件受理。各地法院采取措施，集中克服该立不立、立案不当、不结不立、有案无号、有号无案、立关系人情案、甚至造假案等问题。一是推行公开立案，接受当事人监督。至2002年底，全国有253个中级法院和2454个基层法院建立了立案大厅，普及率达76％和78％。所有案件立案均在立案大厅内公开进行，80％的普通案件能够在一小时、半小时甚至更短的时间内完成立案。二是提供便捷立案服务。有些法院对身在异地的当事人实行网上立案，免去当事人奔波之苦。地处山区的法院，立案庭与人民法庭实行网上签章、远程快速立案。对偏僻地区的群众和行动不便的残疾人、孤寡老人等派出流动立案车，预约登门立案。三是开展司法救助。对追索抚养费、赡养费、赔偿金、劳动报酬等案件的当事人以及农民工、下岗职工、孤寡老人、残疾人等特殊群体，采取诉讼费缓减免的救助措施，每年有数以万计的当事人得到救助。经过十余年立审分立改革，案件受理和对诉权的保护实现了历史性跨越。2003年第一次全国法院立案工作会议指出：“立案工作实现专业化，有效地解决了群众‘告状难’，切实保护了当事人的诉权。”“告状难”问题已鲜有提及。今年1至6月份，最高人民法院涉诉来访群众17900余人，其中反映下级法院不予受理的110人，仅占0.6％。因此，在笔者看来，“告状难”或者“起诉难”曾是一个历史问题，而非突出的现实问题。既然如此，前述对立案工作的估价，显属误判。在此基础之上的理论构思也属空中楼阁。当然，法院案件受理工作并非无可改进，千分之六涉诉群众反映的受理问题仍需给予关注。
二、立案审查处理为保障当事人诉权、科学运作审判权之必需
从保护当事人诉权考量，纠纷形成后人们能否进入法院并获得司法救济，是一个国家司法水平高低与法治文明程度的重要标尺。然而，从事物相对性原理来讲，法院是否无条件受理所有诉请，才能体现对诉权的保障？显然不是。相反，司法中案件受理问题恰恰需要审慎把握。笔者认为，那种“将案件的实体审理以起诉审查的方式前移，必然导致立案过于严格，受理门槛过高”的观点过于偏颇。理由是：
其一，诉的利益具有公益性。诉的利益指对权利给予司法保护之必要，即原告所主张的实体权利和法律关系面临危险和不安时，判决可除去危险和不安。因而，诉讼对原告预示着某种利益。诉的利益是诉讼要件或者诉讼的前提，“无利益即无诉权”。然而，诉的利益具有双重性。司法既然是国家依靠纳税人的财力支持设立的，就必须考虑节约应用。因为，无利益之诉进入司法程序越多，意味着国家对有利益之诉保护的力量越弱。对私权的无限满足，既不公平，也不现实，法官必须在当事人利益与国家利益之间寻求平衡。诉的利益的这种公益性要求人民法院对当事人的起诉必然进行审查处理。
其二，诉权保护追求有效性。诉权保护要讲实际效果，实践中，当事人经常发生认识偏差和法律常识性错误，法官对无利益之诉或不当诉请，负责任的做法是及时给予释明，指出错误，劝其停止无谓之诉，保持司法保护的有效性。良莠不分，一律接受，再给予裁判驳回的做法，无异于庸医让病人在病情恶化后，再行令病人承受剧痛的手术。因为，法院一旦接受无利益之诉，必然强化原告“有利益”的错误认识，产生误导。当事人在交纳诉讼费用、提供相关证据、接受调查询问后，得到的是裁判驳回，自然要埋怨：“你们早干啥了！”。许多缠访正是这样形成的。接下来有人要问：“起诉不经过审理，怎能断定无诉的利益？”实际上，对于滥诉，法律职业者只需简单判断便能得出正确结论。
其三，司法保护注重对等性。诉讼具有对抗性，案件当事人是双方的，权利保护也是双向对等的。实践中，无辜被人告上法庭，被迫应诉，接受调查询问，经济、时间、心理、名誉上的损失常常令人难以忍受。而且，我国民事诉讼法对滥诉造成他人损害始终漠不关心。有理想化观点认为，法院对诉的利益相关实体问题的解决应采用辩论主义，进行开庭审理，那更将加重被告方应对恶诉的负担。在对滥诉的制裁存在制度缺失的现状下，弱化立案受理审查功能，必将使司法成为宣泄私愤的工具。
其四，审判运作讲求科学性。对起诉进行审查并作相应裁判，不同法系国家有不同的做法。我国法院由立案庭受理案件的法官接收诉状，进行形式审查与释明，其他实体问题的裁判处理，则分别由立案庭或者其他审判庭的法官以合议庭方式决定，这与国外无根本、实质的区别。“将案件的实体审理以起诉审查的方式前移”的质疑，实际是对人民法院审判工作的另一个误解。立案阶段的“起诉审查”并不等于不作实体处理，或者随意剥夺当事人诉权。对于无利益之诉或者滥诉，受理法官在释明无效的情况下，当然是组成合议庭进行裁判。2003年，各级人民法院立案庭裁定不予受理案件15500余件，裁定管辖权异议、争议案件35190余件。再者，对与诉的利益有关的实体问题的审查处理，在任何民商事案件审判中都是开庭审判的前置工作，哪个国家都是“前移”的，是审判运作科学性的必然要求，那种认为人民法院在立案阶段对起诉涉及的实体问题作出处理，“必然导致立案过于严格，受理门槛过高”的观点，是没有根据的。
三、“登记立案”弊多利少，将迟延司法进步
有学者主张，人民法院应学习西方，实行登记立案，借以彻底解决“起诉难”。然而，笔者对此始终持有异议，因为，实行登记立案必须同时具备三个条件：一是公民良好的法律意识；二是社会完善的纠纷解决机制；三是司法的极大权威。
首先，公民的法律意识决定着其诉讼观，也影响着司法环境。公民具有良好的法律素养，便能够依法正当地行使诉权，减少和避免滥诉，即便出现起诉差错，在法官释明下，亦会自觉消除。相反，如果法治观念薄弱，就易滥用诉权，即便法官善意劝阻，有人也会一意孤行。在我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上，实行登记立案，滥诉、恶诉将大量系属于法院，无理缠诉、缠访将重归司法程序，最终损害善意诉讼人的利益。
其次，在纠纷解决机制中，司法是最终保障制度，“司法是社会正义的最后一道防线”。司法之外的纠纷解决机制越完善，进入司法程序的案件越少。现实中，我国司法有被推至前沿、推向极致的趋势。“依法处理”几乎成了“法院处理”，许多面广量大的矛盾纠纷，在缺少前置程序的情况下涌入法院，司法已不堪重负，社会对司法的无度需求与司法资源、能力有限性的矛盾已变得十分突出。实行登记立案，必将使矛盾变得更加尖锐。
再次，司法的终极性以司法的极大权威为保障。如果司法缺乏应有的权威和公信力，滥诉、恶诉、缠诉必然盛行。在此情形下，实行登记立案，滥诉、恶诉即便被裁定不予受理，当事人仍会上诉、申诉，无谓消耗紧缺的司法资源。有人还会以行政不作为等种种理由状告行政机关甚至法院，通过种种非正常途径向法院施加干扰和压力。这将使司法背上沉重包袱，出自司法文明初衷的“登记立案”，最终将导致阻滞司法前进的后果。
最高人民法院立案庭副庭长、法学博士 姜启波
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