不动产登记行为性质的辨析

不动产登记行为，是指把土地及定作物的所有权和他项权利（用益物权与担保物权）的取得、丧失与变更，依法定程序记载于专职机关所掌握的专门的登记簿上。新颁布的物权法第六条也将登记行为作为不动产变动的公示原则，以明示的形式确定下来。同时该法第九条也规定在物权变动原因为民事法律行为时，登记为不动产的物权变动要件。但对于不动产登记行为法律性质的争议，并未因物权法的出台而尘埃落定，反而旧话重提，并将争议由理论延伸到实践。由于不动产登记行为的性质及效力界定，对实务影响重大，笔者不揣浅陋，进以适当探讨。

  　　争议之一：不动产登记行为是具体行政行为，还是民事行为？

  　　不动产登记行为的性质为何？主要有两种观点：为具体行政行为；或为民事上行为。产生这种争议的一个重要原因是具体行政行为判断标准不明，具体行政行为的判断标准是一个在理论与实践上均存在激烈争议的话题。行政诉讼法对此没有明确的规定，由于理论上达不成共识，以至于最高人民法院通过的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也放弃了对具体行政行为作出明确定义的尝试，代替以可诉具体行政行为的外延界定和不可诉行为的明确排除来解决行政诉讼受案范围。但司法实践一般认为具体行为应具备以下几个要件：第一，行政诉讼主体具有国家职权。第二，行政行为的内容必须与行使行政职权有关。第三，行政行为必须是对公民、法人或其他组织的合法性产生实际影响的行为。结合实践来看，不动产登记并非源于当事人自愿，而是因国家行政职权的强制，申请人必须登记，否则其不动产的相关权利便得不到法律的有效认可及保护。笔者认为，不动产登记行为符合具体行政行为的判断标准。

  　　但是，认定不动产登记行为系具体行政行为是否就否定了其作为民事上行为的可能？笔者认为这种看法有人为的将行政法与民法绝对割裂之嫌。两部门法在调整对象上发生一定重合是很正常的。作为物权的“设立、变更、转让和消灭”，实则为民事法律关系变动，而引起民事法律关系变动的只能是民法上的“法律事实”，在“法律事实”的种类划分中，不可能会出现“具体行政行为”一类。但不动产登记确实发生了物权变动（设立、变更、转让和消灭）的法律效果，而且需注意的是该登记行为发生物权变动的效力源渊非来自于行政法规，而是来自民法上的规定（物权法第九条）。观此，笔者认为不动产登记行为符合法律事实中“事实行为”的不以意思表示为要素且效力来自于法律规定的法律特征。笔者认为，不动产登记行为既为具体行政行为，又为民法上的“事实”行为。

  　　争议之二：不动产登记为行政“确权”行为，还是为行政“确认”行为？

  　　不动产登记行为是否为行政确权行为，或者说不动产登记行为是否为行政机关对争议的不动产所作的权属认定。这里所谓的“行政确权”行为实质是“行政裁决行为”中的“权属纠纷裁决”。按传统的行政权与司法权的划分原理，行政机关处理行政纠纷，司法机关处理民事纠纷，两者泾渭分明。当一个国家通过法律赋予行政机关处理一定民事纠纷时，行政裁决制度便应运而生。判断行政行为是否为行政裁决行为时，主要从两个方面识别：一是对象是否为特定的民事纠纷；二是裁决范围以法律上对行政机关的明确授权为限。很明显，至今没有那部法律规定行政机关的不动产登记行为具有行政裁决的功能。虽然行政裁决行为具有准司法性，但本质仍为具体行政行为，与其相衔接的是行政诉讼，假如不动产登记行为为行政裁决行为，则房屋权属纠纷等此类案件将如土地使用权争议一般将完全排除民事审判管辖的范围。

  　　其实，作为具体行政行为的不动产登记，“登记”二字已将不动产登记行为在行政法上的法律性质彰显无疑。登记为行政确认的表现形式之一，指的是行政主体应申请人申请，在政府的登记簿册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以确认的行为。房屋登记为其典型。行政确认行为中，行政主体证明和确定特定的既存事实和法律关系，由于行政确认对行政相对人的权利义务不具有直接处分性，其是否具有可诉性，在行政法理论上有争议，实践中则持肯定态度。

  　　由于不动产登记行为为行政确认行为，登记内容为对某种事实的认定而非行政裁决，法院在民事案件中，并不受限于该项登记，无须先“行”后“民”，可依当事人的诉请，依据查明事实作出确认判决。当事人也可依法院的民事判决请求行政主体对错误的不动产登记予以纠正。

  　　值得注意的是，由于行政确权行为与行政登记行为在很多情况下是“结伴而行”，加之某些行政部门在实践操作中程序不规范，使得行政确权行为与行政登记行为相混淆。如单位与个人在土地使用权发生争议时，依土地管理法第十六条的规定，应先由乡级政府或县级政府处理，此“处理”为行政裁决行为（行政确权）；在生效的行政裁决行为之上由相关部门予以登记并核发土地使用权证书，此“登记”为行政确认行为。而实践中不当的简化，使行政相对人误认为“登记”就是“行政确权行为”。

  　　综上所述，笔者认为对不动产登记行为的效力，应根据其法律性质不同，而区分认识，为行政确认行为时，行政法上的效力为行政主体对合法的物权变动原因（如买卖合同）予以确认。在行政法范围内，其并不能当然地产生不动产物权设立、变更、转让及消灭的民法效果。为民法上事实行为时，登记行为将产生物权变动效力、物权公示效力、权利正确推定效力、善意保护效力等。

四川省开江县人民法院：黄承军