论我国农业补贴制度的和谐构建（下）——基于生存权与发展权平等的理论逻辑

　　内容提要: 生存和发展问题是人类自身最基本的问题。本文在探究农业补贴法律制度的源起与发展的基础上，结合农业补贴的国际环境，认为要达到农民生存权与发展权平等，必须探求互补性权利义务和互补性权利义务规则的建立。因此，我们要基于中国国情和国力的考察，构建以生存权和发展权平等为中心，融“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”以及创新性的“白箱”四位一体的农业补贴法律制度体系。

　　四、以生存权与发展权平等为中心的我国农业补贴传统制度设计

　　（一）充分利用“绿箱”政策，强化对农业的投入支持

　　《农业协议》附件2规定了“绿箱”措施的详细内容，这些支持措施是免于削减承诺的。而且，根据《农业协议》第13条“适当克制”的规定，“绿箱”措施免于起诉或采取其他行动。所以，“绿箱”措施是我国农业国内支持的方向。在“绿箱”种类中，中国还仅仅使用了6种，还有近一半的“绿箱”措施在中国的农业政策体系是空白的，而且中国现有支农力度不足，如中国农业科研投资在农业GDP中占的比例还不到0.35%，仅相当于发达国家政府投资的1/6，世界平均水平的1/2.因此，中国用于“绿箱”政策的支持还有相当的空间。要充分利用好“绿箱”政策，逐步全面实施“绿箱”补贴，加大对中国农业的支持和保护，促进农业的发展。

　　首先，要有选择地引入“绿箱”中的收入补贴政策。一方面减免受冲击严重的粮棉油糖等农产品主产区、贫困地区以及受灾地区有关农产品的税收。这些地区的地方政府由此发生的税收减少额，由中央政府转移支付解决。另一方面建立农业保险补贴制度。重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品进行保险补贴。成立政策性农业保险公司。有几种方案：一是全国只成立一家政策性农业保险公司，并在粮食、棉花、大豆和甘蔗等敏感性农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇产品的主产区设立一家商务代表处，将政策保险业务委托若干家商业保险公司代理，同时减免这些公司的有关税收，并对发生的风险损失按比例补贴。二是在市场和生产风险高的棉花、大豆等大宗农产品及主力创汇的畜禽、蔬菜主产区，试点设立几家政策性农业保险机构。三是增加农业发展银行的政策性农业保险功能。四是由政府机构，如民政部门代理政策性农业保险业务。五是设立结构调整专项基金补助资金。对受冲击最严重的大豆、玉米棉花、油料和小麦主产区进行专项补贴。

　　其次，直接向低收入农业生产者发放收入补贴。在粮棉油等受冲击严重的主产区，对年收入600元以下的纯农户，根据受冲击后产品的积压程度，直接给予不同等级的收入分布状况，分配享受补贴的人员指标，受补贴的农业生产者提出书面申请，连同土地使用权证或土地承包合同，到基层政府的民政部门申请，经选拔公示无异议者，报请县政府批准后，核发收入补贴证明。农民凭此证明和有效证件，到当地的农村信用社、农业银行储蓄所及延伸到乡下的邮政储蓄网点，领取固定数额的收入补贴。政府将此项财政资金通过农业银行和邮政储蓄系统，分别下拨到以上网点，并支付适量的财务代理费。

　　最后，重点是以生存权和发展权平等为中心更充分地使用“绿箱”补贴，主要从以下十个方面入手：

　　第一，建立完善农业基本保障的政府一般性服务农业补贴制度。主要有：农业科研；农业防病治病；农民培训；农业技术推广应用、农业政策咨询、信息服务、气象服务；农产品检疫，包括一般检验服务和为卫生、安全等特定产品检验；大型农业和农产品市场基础设施建设、改造；市场推广和促销；其他服务。

　　第二，建立确保粮食安全为核心的公共储备补贴制度。政府还必须提供必要的保护，保证农民在价格下跌时的合理利益。虽然粮食直接补贴政策的初衷是“改保护价收购为直接补贴农民”，即把保护价与市场价

　　的差价直接补贴农民。但在实际实施过程中，由于强调增加农民收入的目标，直接补贴往往变成了与价格不挂钩的固定支付，因此，还须制定相应的粮食价格支持政策。

　　第三，建立保证基本生存权的国内粮食援助补贴制度。国内粮食援助补贴制度是中国已经实施的“绿箱”农业补贴制度。因为，粮食问题关系到国计民生，直接决定着人们的生存权利的实现。所以，不论何时，中国都不能放松对国内粮食援助补贴制度的警惕，并要进一步完善以生存权和发展为中心的国内粮食援助补贴制度。我们认为，国内粮食援助补贴的主体首先是政府，其次是各种公益组织。不论是基于何种原因和何种主体做出的，都必须设立专门的款项和机构进行管理。

　　第四，加快建立与生产不挂钩的收入补贴制度。世贸组织谈判要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策。一方面，要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响作用；另一方面，又不能使得农民的利益受到损失。因此，有必要改变和完善对农民的补贴方法。从国际经验来看，与生产不挂钩的收入补贴制度可以降低农业运作的成本，为农民提供更多的直接收入，这也是与以生存权与发展权平等为中心的农业补贴制度一致的。

　　第五，完善化减农民风险的自然灾害救济补贴制度。从农业的属性以及在国民经济中的特殊地位，农业灾害管理具有“准公共产品”的特征。政府必要的财政投入是灾害管理的重要物质基础。现代风险管理呼唤灾害风险管理工具的创新，农业巨灾风险证券化创新，将农业巨灾风险与资本市场结合起来，在资本市场上以各种金融有价证券的方式筹集资金来分散和化解农业的巨灾损失，强化了农业保险的可持续发展，是近年来的保险技术创新思路。

　　第六，创建通过生产者退休计划提供的结构调整补贴制度。农业生产者的退休应该至少包括两种，一种是正常情况下的退休，即农民长期从事农业生产达到一定年龄，因年老而离开土地、不再从事农业劳动的退休，类似于城市工人的退休；另一种是非正常情况下的退休，即农民因土地被国家征用而被迫离开土地、不再从事农业劳动的退休，但前提必须是基于结构调整的需要。

　　第七，完善通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴制度。通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴制度的建立的直接目标是为了农业自然资源的保护，进而促进农业资源和环境的可持续发展。应按照退出的农业资源，确立明确的补贴标准，例如基于土地休耕的补贴，应发放给休耕三年以上的土地。这类补贴措施不得以将有关资源投入特定的农产品生产作为补贴条件，或以干预农产品市场价格为目标。

　　第八，建立通过投资援助提供的结构调整补贴制度。在生存权与发展权平等的理念指导下，中国建立通过投资援助提供的结构调整补贴制度在补贴的重点投入上，将资金投入到在结构调整中优先和重点发展的领域；在接受补贴的主体上，合理补偿在结构调整中受损的有关主体；在补贴的保障和发展上，大力支持建立社会中间层组织。

　　第九，创建可持续发展的农业环境补贴制度。通过财政政策，加大政府对环保投资的力度。加大中央对地方的投资和转移支付力度，政府的直接投资可纠正市场机制的缺陷；调整财政投资政策，将环境和资源保护纳入各级政府的财政预算；增强财政政策对企业投资的约束力。国家财政应支持重视污染治理和环境保护的企业，增强财政政策的刚性约束。

　　第十，建立平等的地区援助补贴制度。国家对落后地区的援助政策必须要有比较完善的法律制度作为保证。国家应该在已有的一些法律制度基础上，进一步将援助制度的总体结构、援助责任、援助对象、援助方式、资金来源、数量规模、操作程序、机构设置及监督管理等方面以法律的形式确定下来，进而提高其科学性、规范性和法制约束性，做到有法可依、有法必依，使其从形式到内容都符合规范化要求。

　　（二）充分利用微量标准允许的“黄箱”政策，加大特定产品的补贴力度

　　由于目前中国农业“黄箱”支持尚有一定的空间，所以应充分利用这一空间来规范中国“黄箱”政策。一方面，应积极研究和借鉴各国农业支持结构调整经验，将部分“黄箱”支持措施转向“蓝箱”或“绿箱”政策。另一方面，应借鉴有关国家削减“黄箱”补贴的同时，加大对部分重点产品支持的经验，在目前中国进行农业支持结构调整时，注意加强对粮、棉、油、糖等重点农产品的支持措施。具体来说应做好以下几点：

　　第一，建立以农产品价格支持体系为中心的“黄箱”补贴制度。首先，保证竞争性农产品的市场稳定。根据WTO国内支持“微量允许标准”条款，中国对农产品的价格支持与补贴还有一定的调节空间。应充分利用这一有利的条件，对那些竞争性农产品建立灵敏度高以及高效的价格支持体系。其次，改革农业税收制度。一是要对农产品实行低税政策。二是对利润率水平大大低于同类工业的农用工业，可以实行低税或免税政策，降低农用生产资料的价格。三是切实整顿税收秩序，清理和取缔乱征乱收的各种税费，减轻农民负担。最后，建立和完善对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通、市场信息等的支持服务体系，根据测算，按照WTO农业协议“微量允许标准”条款规定，政府的非特定农产品支持也有一定的补贴空间。但也存在同样的问题，需调整支持补贴的目标，由目前对中间环节、流通部门的支持，转向对农业生产者的支持和服务，降低农产品生产成本，提高农产品竞争能力。另外，将某些非特定农产品的支持转入特定农产品的支持中，以腾出非特定农产品的补贴空间。

　　第二，建立以直接补贴为主要方式的“黄箱”补贴制度。中国在农业补贴的方式上，主要采取的是“暗补”方式。许多农业补贴并没有补给农业生产者，而是补给了中间环节。以粮食补贴为例，其补贴种类有多种，有价格补贴、储备补贴、超合理周转库存补贴、销售补贴、新老财务挂账补贴等。而实际上收效不理想，政府出了钱，而农民得到的却不多，有相当一部分补贴流失在粮食流通领域，用于支付人员经费和弥补经营亏损上去了，而粮食企业亏损持续发生，国家财政补贴负担日益沉重。因此，中国应考虑改革补贴的方式，对农民实行直接补贴。直接补贴不仅不会扭曲农产品贸易，是WTO《农业协议》免于削减的一种补贴措施，而且在流通体制、行政管理体制等方面可以大大节省国家管理的运行成本，从源头上减小补贴资金的流失风险，是目前各国特别是发达国家进行农业补贴的一种普遍做法。将各种流通环节的补贴转为生产环节的直接补贴，不仅可以提高农业补贴效率，减少补贴资金的流失，防止农民应得利益受损，而且可以增加农民收入，提高广大种粮农民的生产经济性，保障国家粮食安全。目前，中国已经认识到直接补贴措施的优越性，从2004年起开始逐步实行了种粮农民直接补贴、种粮农民生产资料综合直接补贴等补贴措施，取得了很好的成效，受到广大种粮农民的普遍欢迎。但中国现行的直接补贴措施还仅限于粮食生产领域，应在其他领域予以逐步推广。目前中国在安徽、湖北、湖南、河南等省区试行“直补”应在实际中注意总结经验教训，机会成熟时可逐步扩大施行范围，提高农民收入。

　　第三，以发展的战略眼光来实施“黄箱”补贴制度。从历史发展的角度看，尽管目前《农业协议》允许“黄箱”补贴存在，但由于其“引起农产品贸易扭曲”的本质恶劣性，随着世界贸易的自由化发展和国际农产品市场的不断开放，“黄箱”补贴最终会被禁止实施。因此，中国必须以发展的战略眼光来对待“黄箱”补贴，以生存权和发展权平等为中心来进行制度考察。我们认为要注意以下几点：首先，在未来的国内支持政策改革中，要有计划地逐渐削减“黄箱”补贴。上面已经提到，“黄箱”补贴的实施可能引发财政压力过大、农产品过剩、政治和社会问题等，甚至有可能导致农业生产的倒退和农民利益的巨大损失。在“黄箱”补贴的削减中，我们既要尽量配合WTO的有关规定履行国际义务，又要保障国内农业和农民的发展利益，在不影响农业生产和损害农民利益的前提下，逐渐稳步削减。其次，削减本国的同时注重要求发达国家的同步削减甚至提前削减。基于生存权与发展权平等的要求，中国作为发展中国家，已经承受了许多国际责任，同时应该让发达国家承担与其相应的甚至更多的责任与义务。在WTO的谈判中，我们必须基于本国的立场，要求发达国家在“黄箱”补贴的削减中同步削减甚至提前削减，我们应该争取发展中国家可以获得的更多特殊利益，保证国内农业和农民利益。最后，“黄箱”补贴削减的同时，寻求其他不同形式的补贴。除“黄箱”补贴外还有“绿箱”和“蓝箱”补贴，我们在今后的国内农业支持政策中，要逐步以“绿箱”措施替代“黄箱”措施，保证农业的长期顺利发展。

　　（三）试用“蓝箱”补贴政策

　　农民作为社会中的最弱势群体，其生存权的实现亚待国家在各方面有所作为，尤其是在农民赖以生存农业发展上，需要国家做出对农民群体的倾斜性保护。对中国而言，由于中国财政能力有限，对两亿多农户进行大量补贴是很困难的，因此新“蓝箱”补贴的存在对中国农业的发展和农产品的国际贸易仍然是很不利的。但是新“蓝箱”补贴的制定为中国将一些“黄箱”向“蓝箱”补贴调整（如中国的退耕还林还草工程），启用“蓝箱”补贴来对国内农业进行补贴，预留了一个合法的政策空间；同时，把挂钩的直接补贴改革为脱钩的直接补贴是大势所趋，新“蓝箱”补贴为中国农业补贴指明了方向，有助于中国农业的发展与农民生存权与发展权平等的实现。在中国的农业补贴制度中确立“蓝箱”补贴的法律地位，科学合理的使用“蓝箱”补贴，不仅是中国农业自身发展的要求，也是基于生存权与发展权平等理论，对农民权益保护的需要。

　　其一，构建以生存权与发展权平等为中心的“蓝箱”补贴制度。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活，进而最终实现社会的实质正义。生存权的实现本身就是国家通过积极义务的履行而给予社会弱势群体的特别保障。日本学者大须贺明从国家责任角度出发，强调指出生存权主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，要求国家有所作为的权利。[15]公平与公正是发展权为农业补贴提供的价值基础，平等参与和公平、公正地分享发展成果同时也是实现发展权的主要手段。在“蓝箱”补贴制度的确立上，必须遵循公平、公正的原则，促进农民群体内部的平等参与和公平、公正地分享发展成果，同时也要体现农民全体与国内其他群体的平等参与和公平、公正地分享发展成果，这样才是平等发展权最终实现。

　　其二，开辟以生存权和发展权平等为中心的“蓝箱”补贴新空间。WTO“蓝箱”补贴的设计是“黄箱”和“绿箱”之间的过渡，终将被削减的“黄箱”补贴的发展方向之一是逐渐实现向“蓝箱”补贴的转移。因此，从农业补贴实施的本质和历史使命来看，中国“蓝箱”补贴的制度设计中，必须以生存权和发展权为中心开辟新的政策空间。WTO《农业协议》规定的“蓝箱”政策是指按固定面积和产量给予的补贴。中国在“蓝箱”补贴的具体制度设计中可以进行尝试。从中国农业发展的情况来看，[16]改革开放以来，中国农业已经有了长足的发展，基本解决了温饱问题，但是农业的结构性矛盾也随着改革而突显出来，生产结构与需求结构的差异，使得中国农业已经面临着发展的危机，结构调整势在必行。“蓝箱”补贴的实施则对于农业结构的调整有促进作用。例如，在加强农业生态环境保护而采取退耕还林措施的同时，可以充分利用“蓝箱”政策的规定对农民进行适当补贴，减少或缓冲由此给农民收入带来的冲击。同时，“蓝箱”补贴的实施具有相当的灵活性。“蓝箱”补贴具体制度设计上，中国应在促进结构调整的基础上，逐步将限产计划下的补贴列入财政预算，适当启用“蓝箱”补贴，可以将“蓝箱”补贴作为“黄箱”补贴调整的主要方面。改变以往农业补贴范围广、间接补贴多，直接补贴少、隐性补贴为主，公开补贴为辅的补贴政策现状，增加对农民的公开的直接补贴，增强补贴的有效性和针对性，促进农业发展，有利于实现农民的生存权与发展权的实现。

　　五、“白箱”补贴：以生存权与发展权平等为中心的我国农业补贴的创新发展

　　WTO规定的农业补贴有“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”三种。农业补贴作为世界绝大多数国家尤其是发达国家支持和保护本国农业的一种基本政策，对国内的农业生产和农民生存与发展有着巨大的影响。以生存权与发展权平等为中心的农业补贴制度仅有“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”是不够的，需要创造性地增加“白箱”。[17]农业补贴的文化本质是人本文化、理性文化与弱者救助文化。对于文化的回归，呼唤更多的人文关怀，要求给与弱势群体—农民，弱势产业—农业，更多的关注、更多的实质性投入。“白箱”补贴的出现正是符合了这一题中之义。具体而言，基于生存权与发展权平等为中心“白箱”补贴，在定性上，“白箱”补贴具有兜底条款的性质；在规则的制定上，由WTO作出原则性规定，各成员可以根据具体情况作出具体规定和灵活变通；在规定的内容上，以实现生存权与发展权的平等为目标。就中国而言，“白箱”补贴实施重点在保证生存权与发展权平等实现的重要领域。

　　（一）新设“白箱”补贴的原因分析

　　一项新的制度设立和产生往往是因为原有制度设计存在缺陷，无法满足现实发展的需要。在WTO框架下，创建“白箱”补贴制度的原因主要在于以下四个方面：

　　1．农业补贴的本质要求。农业补贴的本质要求增设“白箱”为农业和农民提供更多利益。国家在决策中不仅不能损害农民利益，而且要增进农民利益。农业补贴就是减少对农民利益的索取，尽量增加农民利益的重要手段。农民作为社会的弱势群体，承担了基本粮食供给等大量的社会责任，而其所得的确与付出的明显不等。特别是发展中国家，大多数为了增加国家力量，都尽量发展工业，有些甚至以牺牲农业为代价，导致了农民利益被严重剥夺。在现代社会中，不论是发达国家还是发展中国家，都不能无视农民利益的诉求，应该为增进农民利益多做贡献。农业补贴的经济本质表现在经济权利、经济民主与经济发展三个方面，这三个方面体现在农业补贴上就要通过农业补贴的制度安排实现农民的经济权利、经济民主与经济发展。这些目标的实现仅靠现有的农业补贴是不够的，需要一种新的补贴形式—“白箱”补贴，给予农民更多的经济利益。农业补贴的政治本质主要体现在国家通过国家权力的行使保证让更多的人分享发展的成果，实现农民的利益和民主自由发展的意志。农业补贴的制度本质在于生存权平等与发展权平等，从微观角度看，农业补贴解决的是农民个体生存权与发展权问题，工业反哺农业，后发优势产业反哺先发弱质产业是历史必然要求，农民在生存与发展上与其余社会主体存在起点不公平、过程不公平乃至结果不公平，只有通过倾斜性制度配置才能调节至社会公平。倾斜性的制度配置要求国家通过对原有制度的完善和新的制度设计来实现对农民的倾斜性保护，“白箱”补贴的出现正是符合了这一题中之义。

　　2．现有农业补贴制度的缺陷要求进行制度完善。现有农业补贴制度的缺陷主要体现在无法实现对农业的全面保护和农民利益的深入保护。现有的农业补贴制度是在WTO框架下，由发达国家的主导的，各国妥协的产物，维护的主要是发达国家的利益。由于发展中国家话语权的缺失，发展中国家的农业发展和农民利益受到了严重的损害。根据WTO的规定，“黄箱”补贴迟早都会被取消，而“蓝箱”补贴却还“前途未卜”，“绿箱”补贴的实施尽管不受限制，但在各国平等的条件下无法实现对发展中国家农业和农民的倾斜性保护。此时就需要一种新的补贴制度对之进行规范，“白箱”补贴恰好能弥补现有农业补贴制度的不足。

　　3．农业的弱质性产业性质要求。尽管农业的地位如此之重要，但是在整个国民经济发展中，农业却始终处于弱势地位，相对于其他产业来说具有弱质性特征。农业的发展状况直接关系着农民利益，而且从发展的眼光来看，农业的发展会影响其他产业的发展。因此，给予农业更多保护，不仅是对农业本身的保护，也是对其他产业发展的支持。

　　4．生存权与发展权平等理念的现实要求。生存和发展是人类自身最基本的问题之一。通过农业补贴可以改善农业、农村发展资源瓶颈，最终推动农民生存权与发展权的实现。农业补贴在实践中也较大程度上解决了农民生存权的问题，并且通过提高农民能力逐步解决农民发展权的问题。但是现有的农业补贴制度，由于发达国家的强权作用，更多地关注的是发达国家的农业和农民的生存权与发展权，对发展中国家的生存权与发展权关注较少，无法实现发展中国家和发达国家之间生存权与发展权的平等。农业补贴制度作为对农业支持的最直接手段，需要更多地关注发展中国家农民的生存权与发展权，不仅保证发展中国家的农民能够体面地、有尊严地生存，而且能够实现最大化的自我发展，获得和发达国家农民平等的机会。要实现生存权和发展的平等，对于农业补贴来说，就是要进行制度的革新，通过新增“白箱”补贴来促进生存权与发展权平等的实现。

　　（二）以生存权与发展权平等为中心“白箱”补贴的具体制度设计

　　1.“白箱”补贴法律制度的规则设计

　　首先，在规则的定性上，“白箱”补贴具有兜底条款的性质。“兜底条款”作为一项立法技术，被广泛运用于各领域、各层级的法律、法规、规章等法律文件中，是在列举相关具体行为或种类之后的概括性或原则性的条款。“兜底条款”之所以被广泛运用主要是由于立法者无法穷尽并预测一切可能的情形，于是借助于兜底条款立法技术，意图达到法律涵盖范围的最大化。其目的就是在于严密法网，堵截法律漏洞，以便于法官在没有明确法律依据的情况而又必须对相关案件作出裁判时能够有自有裁量的空间和可能。同理，农业补贴制度也需要这样一个“兜底”条款。现有的农业补贴制度没有“兜底”性条款，“绿箱”明确规定了十一项内容，而将来有可能被取消的“黄箱”和“蓝箱”则也是具体规定了禁止实施的内容。笔者所设计的“白箱”补贴在定性上是一种“兜底”性条款，只要是有利于农业生产和农民利益保护的生存权与发展权平等的现有补贴措施以外的补贴措施就属于“白箱”补贴范围。

　　其次，在规则的制定上，由WTO作出原则性规定，各成员可以根据具体情况作出具体规定和灵活变通。WTO作为国际贸易组织，其成员来自不同的地区和国家，有着很大的差异性。如果不顾各个成员的特殊情况，都采取一致的规定，肯定会阻碍一些成员的发展，虽然现有的农业补贴制度对不同成员也有所差异，例如AMS的规定，但是这些并不能满足特殊成员发展的需要，特别是发展中国家的生存权与发展权无法实现与发达国家的平等。因此，对于“白箱”的规定，笔者认为，WTO作为具有一定约束力的国际经济组织，其规定不宜过于具体，只要作出原则性的规定即可，具体的可以由各各成员方根据自身的具体情况作出具体规定，并且允许灵活变通。

　　2.“白箱”补贴法律制度的理念

　　“白箱”补贴的内容应更多的关注与实现生存权与发展权平等有关的农业补贴制度内容，以促进弱势成员与弱势群体利益的实现为基本理念。农业补贴通过法律制度架构保证农民生存利益与发展利益，在农业补贴中，农民是利益主体，经济利益、政治利益等都是农业补贴的利益内容。“白箱”农业补贴法律制度的设计必须关注弱势成员、注重弱势群体利益的实现。具体来说，“白箱”农业补贴制度在以促进弱势成员与弱势群体利益的实现为基本理念时，要注意以下几个方面：一是以“白箱”农业补贴制度强化弱质产业生存。农业是一项弱质产业，但是在整个社会的发展中具有基础地位。农业作为极为重要的弱质产业必须予以强力扶持，这是基于社会整体利益而做出的判断，制度倾斜表达了农业发展对实质公正的诉求。“白箱”农业补贴制度的设计，要根据人的发展和社会发展的需要，对农业发展制度进行合理可行的设计，体现人的主观价值取向，促进弱质农业的现实发展需要。二是以“白箱”农业补贴制度促进落后区域发展。从国际视角看，农村是更为落后的区域，发展中成员的落后在很大程度上就是落后在农村区域。农业补贴在农村区域的制度倾斜具有充分性和必要性。在目前的发展中，农村与城市存在巨大差距，“白箱”农业补贴法律制度的设计在协调农村与城市的竞争与合作中，促进落后区域的发展，最终实现社会发展良性状态。三是以“白箱”农业补贴制度促进弱势成员与弱势群体利益的实现。发展中成员是国际社会发展中的弱势成员，农民是一成员区域内发展的弱势群体，而发展中成员的农民则是弱势中的弱势，亟需更多的利益保护。“白箱”农业补贴制度的设计就是要弥补现有农业补贴法律制度下对弱势成员和弱势群体利益保护的不足，实现他们的利益。

　　3.“白箱”补贴法律制度的基本原则

　　第一，互补性权利义务—弱势群体保护的倾斜性差异原则。“白箱”补贴制度的建构是为了实现生存权和发展权的平等，是为了保证处于弱势地位的发展中成员和弱势群体基本生存权和发展权的实现，保证其更多利益的实现。正如罗尔斯所说，对于最缺乏优势的人们，必须遵循差别原则，尽力降低自然天赋给人们带来的不利影响。当然，差异原则并不等同于要求结果的平等，也不要求根除不平等的天赋，而是对收益与责任的方案进行安排，使得最不利的人们得到幸运资源。社会中最需要帮助的是那些处于社会底层的人们，他们拥有最少的权力、机会、收入和财富，社会不平等最强烈的体现在他们身上，他们是“最不利者”。而一种正义的社会制度应该通过各种制度性安排来改善这些“最不利者”的处境，增加他们的希望，缩小他们与其他人之间的差距。这样，如果一种社会安排处于某种原因不得不产生某种差异安排，那么，它只有最大程度的有助于最不利者群体的利益，才能是正义的。[18]延伸到国际领域，我们可以看到，尽管在经济全球化背景下，广大发展中国家日益贫困化与边缘化的问题已引起国际社会的广泛关注，也采取了一定的行动。我们可以预见，为了国际社会的良性发展，今后的国际经济立法将比以前更多考虑发展中国家特殊利益及其需要，在一定程度上改变当前立法的“倾斜天平”倾斜度，“白箱”补贴制度的创新性设计正是国际利益的“倾斜天平”在农业补贴法律制度中的体现。但是，国际社会毕竟只是一个处于“原始状态”的社会体系，它的宏观主体，即主权国家，从本质上讲仍然是趋利避害的私利追求者。对于原来对己有利的国际经济法体系，发达成员更愿意的是保持与扩大在其中的既得利益，而不是心甘情愿的拱手相让。因此，我们在农业补贴制度重中，必须针对发展中国家所处的弱势地位，基于生存权与发展权平等的要求，以“白箱”补贴制度加强对发展中国家农民和农业的保护，并给与必要的倾斜性差异制度保护。

　　第二，原则性与灵活性相结合原则。当今世界是一个多元文化的世界，WTO各成员之间存在巨大的差异性，“白箱”农业补贴法律制度的设计必须考虑到这些差异性的存在，因此在制度的设计中，要确立原则性和灵活性相结合原则。因为“白箱”补贴的设计是由WTO进行统一的原则性的制定，预先为各成员制定使用的方向和手段等，以防止某些成员的滥用。在制定“白箱”补贴法律制度时必须坚持原则性，否则，就会偏离“白箱”农业补贴制度的方向，法律制度的性质就会改变；但“白箱”农业补贴法律制度的制定又要求在原则允许的限度内，根据具体情况，对某些问题作出灵活的规定。原则性是主要的、决定性的，灵活性是原则性的体现；但没有灵活性，原则性也不能得贯彻和落实。具体来说，在国际经济关系中，应尊重不同国家发展的差异性；认同不同经济制度的共存，在国际经济规则制定中，应体现多国利益，坚持多边主义，鼓励支持对话、协商和谈判来解决争端，保证各国参与国际经济规则的平等权利。在平等的基础上，加强合作，共同解决地区的、国际性的问题，实现多元共生的和谐局面。就中国的情况而言，中国在实际运行“白箱”时，也不得超越WTO的原则性规定，应在WTO框架下实施。但是可以结合中国的现实特殊情况实施，例如中国农业人口的绝对数量和相对数量与其他大部分国家相比都很庞大，尤其是绝对数量的庞大会导致农业补贴的压力巨大，因此在实施的方式上就可以采取多样化，灵活运用，如在现金补贴有压力时，可以灵活地通过其他的利益或实物措施来替代，只要不违反WTO的原则性规定即可。

　　（三）以生存权与发展权为中心的“白箱”制度在中国的运用

　　如前所述，“白箱”补贴是在农业补贴的本质要求、现有农业补贴制度的缺陷要求、农业的弱质性产业性质要求和生存权与发展权平等理念的现实要求下应运而生的。而在具体的制度设计上，是一种由 WTO进行原则性的规定、各成员根据实际情况灵活实施的，以实现生存权与发展权平等为目标的具有兜底性质的制度。那么，就中国而言，“白箱”补贴在中国的运用要体现重点。就中国的现状而言，“白箱”补贴的重点领域在于以下几个方面：

　　一是农业生产的重要领域，如粮食生产领域、大豆、棉花等基本农产品生产领域等，这一领域主要是关系国家粮食安全和农业稳定的基本农业生产领域。对这些农业生产的重要领域的“白箱”补贴内容可以是对“绿箱”、“蓝箱”和“黄箱”的补充，如基于粮食安全考虑的补贴，也可以是原有三箱以外的补贴，如在现代生物技术广泛应用于农业生产可能危及传统农业、生物物种甚至人类安全的情况下，为尽量减少不可预测的现代生物技术对农业的影响而采取的对主要农业生产进行补贴，鼓励种植传统安全农作物的补贴措施。二是与农业生产密切相关的基本领域，主要是农业资源与环境。农业资源与环境作为农业生产的基本领域，不仅关系到农业生产，而且影响整个人类的生存与发展，必须给与必要的特殊保护，例如传统农业资源，随着社会的发展，物种灭绝的速度越来越快，生物多样性受到了严重威胁，因此有必要对这些濒临灭绝的农业资源进行特殊保护，可以对从事这方面保护的人员给与比一般农业资源保护人员更多的补贴。三是关系农民生存和发展的重要领域，如农民的教育问题、农民的社会保障问题等，特别是对年老农民和失地农民的社会保障问题。这个领域的补贴直接关系着农民的生存和发展状况，必须给与更多的关注和投入。可以采取的具体措施是，建立农村发展补贴，包括保证农民基本生存的农业社会保障福利补贴（如基本医疗）、鼓励有知识、有技能的青年投入农业的青年农民安家和农场现代化补贴、农村环境维护补贴、农产品标准培训补贴、农村发展计划补贴、农民转移土地经营权补贴、自然条件恶劣地区补贴等。四是影响农业生产和农民正常生活的重大突发紧急事件，主要是指一些突发性的自然灾害、疫病疫情和突发的社会问题，可能造成农业生产受损严重和农民无法正常生活的情况，这时需要国家给与更多的补贴和临时应急性补贴。

　　注释:

　　[15][日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第10-13页。

　　[16]政策层面积极作为化解全球化冲击[EB/OL] ，//finance. sina. com. cn/roll/20061211/08561091193. shtml. 2008－02一24.

　　[17]称为“白箱”是为了与其他三箱匹配，不仅是为了保持表述上的一致性，而且是为了体现该类补贴制度的透明性与对实质公平的追求。

　　[18][美]罗尔斯：《作为公平的正义—正义新论》，姚大志译，三联书店2002年版，第447页。（中国人民大学法学院·余劲松 华中农业大学文法学院·李长健）

　　出处:《法学评论》2009年第2期