迟来的正义不是正义

 

　　（一）正义的内涵与行政程序

 

　　对正义的定义一直存在争论，至今没有统一。本文认为，正义包含了对具体社会生活中发生的事实和行为作出评判的标准和规则，其核心概念是平等、自由和权利， [1]应当体现公平、公正和正当的原则和内容。罗尔斯认为，“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程，正当过程又主要通过程序来实现。” [2]从行政活动角度来看，这里的程序应当指行政程序。行政程序是“指行政机关在作出行政行为，制定规章，制定行政合同时应遵守的一连串顺序”。 [3]作为实现行政目的的行政程序应该体现和包含正义的内涵。

 

　　（二）行政程序的基本原则

 

　　行政程序的原则是指导行政程序并贯穿于行政程序始终的准则。学者们对行政程序的原则的具体内容有不同的理解，有的归纳为三项原则， [4]有的则归纳为六项原则。 [5]澳门《行政程序法典》规定的行政程序的基本原则包括合法性原则、谋求公共利益及保护居民权益原则、平等原则、适度原则、公正及无私原则、善意原则、行政当局与私人合作原则、参与原则、作出决定原则、非官僚化及效率原则、无价原则和诉诸司法机关原则。 [6]尽管《行政程序法典》的规定与学者的归纳有所不同，但是，共性的行政程序的原则都包含了公平和公正的内容与正当性要求。本文认为，仔细研究澳门《行政程序法典》的有关规定，可以把行政程序的基本原则归纳为公正原则、正当性原则和效率性原则。公正原则表现为对相对人权益的保障、确认相对人了解参与行政过程的权利、行政过程的公平和无偏私、行政活动过程顺序的合理性。 [7]对正当性原则的理解是仁者见仁，智者见智。本文认为，正当性原则的内涵包括三个方面的内容，即告知相对一方有关的事实和权利、为相对方提供有效的听证机会和裁决者保持独立的地位。 [8]效率原则则指行政活动过程应贯彻经济、便利原则、行政主体有一定程度上的自由裁量权和行政程序有可操作性与规范。 [9]

 

　　（三）行政程序的基本原则体现了正义的内涵与要求

 

　　1．行政程序的公正性是正义的根本内涵的反映和体现。“行政公正原则是指行政机关在实施行政行为时要在程序上平等对待行政相对人各方，排除各种可能造成不平等或偏见的因素。” [10]如前所述，公正是正义的基本内涵和根本要求，这与行政程序的公正性原则正好吻合。

 

　　2．行政程序的正当性是实现正义的基础和目标。“行政活动过程表现为复数以上的主体之间权利义务的实现过程，它不仅取决于实体法上预先的规定，而且也要求程序上的正当合理。” [11]由于行政活动的公共管理目标决定了行政主体拥有较大行政权、在行政过程中处于优越地位的事实，而相对人则明显处于不利地位，这就需要在程序上为相对人权利提供必要的保障，以保证行政过程的公正性。同时，相对人诉诸行政程序往往需要借助行政程序来保护本身的合法权益，这是正义的基本要求。

 

　　3．行政程序的效率性是正义得以实现的必然要求和必备内容。行政程序的功能在于规范行政权的正当行使，保护行政相对人的合法权益，控制不法行政，并对行政相对人进行救济等。 [12]行政效率是行政活动的生命。 [13]没有效率的行政无法实现行政管理的目的和维护公共利益，行政相对人的权利和合法利益得不到保障，正义的实现也就成为空中楼阁。

 

　　（四）及时实现正义是行政程序的必备内容

 

　　效率与公平是行政程序的重要内容。有学者提出，行政活动应遵循“公平优先，兼顾效率”的原则， [14]笔者对此不敢苟同。虽然行政活动的公益性目标决定了行政活动的效率性要求，但是没有公平的效率是建立在损害行政相对人的合法权益的基础上的，不能体现法律的正义性目标。行政程序“应当达成程序公正、管理有效的目标”， [15]即兼顾公正与效率。作为行政活动的重要目标——正义不单要以看得见的方式得以实现，而且要在相对人根据法律预期的合理期限内得以实现，即正义的到来必须是及时的。及时实现正义意味着行政相对人的权利行使没有受到违法或不合理的限制，合法权益得到及时的维护，损害得到及时的救济，这是行政程序的目标和基本要求。因此，本文认为，行政活动应当在坚持公平的前提下提高效率，即在公平与效率之间保持合理的平衡。由此可见，行政活动必须包含和体现正义的内涵，及时实现正义也必然成为行政程序的必备内容。

 

　　二、迟来的正义不是正义

 

　　（一）迟来的正义不是正义

 

　　1．没有及时到来的正义是迟来的正义。正义的内涵与属性决定了正义必须以人们看得见的形式得以及时的实现。所谓及时应当指行政相对人的合法利益与权利在合理的期限内得到法律的保障，损害得以迅速的救济，即行政相对人及时得到其（根据法律）应该得到的东西。如果因为行政程序的延误而使上述行政相对人没有及时得到应得的东西，即使后来得到了，也是迟到的正义。例如，公民依法向行政机关申请资格许可，由于行政机关没有按照行政程序的规定及时颁发许可，许可发出时申请人已经死亡，该许可的颁发又有何意义呢？

 

　　2．迟来的正义是非正义。迟来的正义虽然使当事人的权益得到维护或救济，但是由于其迟来已经事实上妨碍了当事人对权利的行使而使其合法利益受到本来可以避免的损害，其后来所得到的利益已经减损了原来（根据法律）预期得到的利益所产生的效果或满足，因而无法获得正义所应带来的效果，从而是非正义的。

 

　　3．非正义不是正义，而是对正义的违背。非正义并不是正义的另一种表现形态，本身并不包含和体现正义的任何内容；相反，非正义由于其不具备正义的内涵和特征而与正义对立而存在，因而是对正义内涵的根本否定，所以，非正义是对正义的违背，非正义不是正义。

 

　　4．迟来的正义不是正义。迟来的正义违背了行政程序的目的和基本原则。正如前文所述，行政程序的目标决定了行政程序的效率性和正义性要求。 [16]迟来的正义没有及时维护公共利益和及时保障行政相对人的合法权利，这与行政程序的目的与原则正好相违背。所以，迟来的正义不是正义。

 

　　（二）正义迟来的原因

 

　　1．制度性原因。

 

　　（1）法律规范不完善。“任何的法律都以公平公正为标榜其目的和效用。” [17]因此，法的目标是实现正义，正义的实现也要靠完善的法律制度来保障。没有完善的法律制度就无法规范行政行为和行政程序，从而导致违法行政的不断发生，正义也就成为一句空话。

 

　　（2）行政体制不健全。行政体制是否完善直接影响行政的效率性和公平性。如果行政体制缺乏科学健全的设置，就会制肘行政效率的提高，甚至影响行政目标的实现，从而造成正义的迟来甚至不来。

 

　　（3）监督制约机制缺位或不力。权力导致腐败，没有制约的权力必然导致权力的滥用，导致非正义的发生。在现实中，因为行政权力缺乏强有力的制约和监督，行政行为过程中超越职权和滥用职权的现象时有发生，行政相对人的权益受到损害的事件也很频繁。研究在行政主导型政治构架的澳门如何制约和监督行政权力更具有现实意义。

 

　　2．行政行为过程中的原因。

 

　　（1）行政程序违法。程序合法是对行政行为的基本要求。但是，现实中，由于种种原因，行政机关或其工作人员没有按照法定程序实施行政行为的事件并不少见。比如，常有行政相对人对行政程序并不熟悉，而行政机关或其工作人员疏于或惰于履行告知义务，从而影响行政相对人正确行使权利。

 

　　（2）行政行为的法律适用错误。有合法依据的行政行为不能产生法律效力。现实中存在一些行政机关在适用法律时发生错误的判断从而发生法律适用错误，应该适用彼法律而实际适用了此法律而导致错误的结果。

 

　　（3）行政行为的结果不公正。结果公正是行政相对人的最终目的和目标。如果结果不能达致公正，行政行为的效果和权威性会受到很大的削弱。正义更是无从实现。

 

　　3．行政人员的原因。

 

　　（1）行政人员素质。行政人员的素质包括业务素质、法律素质和个人品质。 [18]由于行政机关的行政行为体现在具体的行政人员具体的行政行为之中，行政人员的素质必然影响其判断和决定，加上自由裁量权的存在，人员素质的影响必然体现在具体的行政行为过程之中。低下的行政人员素质无法保障行政行为的公平性和效率性。

 

　　（2）违法行使职权。行政行为由具体的行政人员实施。行政人员不可能独立于社会之外，其行为必定会受到其它因素的影响。缺乏监督和有效制约会加大行政人员违法行使职权的可能性，而违法行使职权可能导致行政相对人的合法权益受到不应有的损害，正义即可能迟来或不来。

 

　　4．法制观念的原因。

 

　　（1）社会法制观念淡薄。法治社会的特征之一是全社会具有较高的法制意识，特别是守法意识和护法意识。前者是公民按照法律的规定约束本人的行为的认知水平；后者则指公民维护法律权威的意识，即对违反行为的反应和态度。显然，社会的法制观念淡薄意味着公民普遍缺乏守法意识和护法意识，这不利于形成良好的法治（包括行政执法）环境。

 

　　（2）行政权力意识过于浓重。行政权力的扩张进一步强化行政权力意识。由于历史的原因，澳门长期处于殖民主义统治之下，殖民统治的权力运行特征仍然影响着行政机关的行政意识和行政行为。行政权力意识的厚重强烈地影响了行政行为的公正性和正义的实现。

 

　　（3）行政相对人的权利意识缺乏或淡薄。在行政程序中，行政相对人始终处于弱势和受法律保护的地位，他们的权利意识有助于约束行政人员的行政行为。反之，如果行政相对人的权利意识不足，则会助长行政人员违法行政的可能性。澳门市民的受教育程度整体偏低，权利意识的形成需要时间。

 

　　（4）缺乏对法律的信仰。“法律必须成为信仰，否则它将形同虚设”。 [19]法治的目标之一就是规范行政程序。作为行政行为主体的行政机关和行政人员首先必须信仰法律，忠于法律，执行法律；信仰是前提，忠于是基础，执行是保障。没有对法律的信仰，无从谈论法律的执行，更谈不上正义的实现。

 

　　（三）正义迟来的后果

 

　　1．行政程序的目的不能实现。正义迟来将直接导致正义不能实现，行政程序的目的无法得以实现，这包括两个方面的内容。（1）相对人的权利无法正常行使。因为正义的迟来，行政相对人预期的利益得不到实现，合法权利不能正常行使。（2）损害得不到及时合理的救济。由于违法行政行为或其它人的行为造成行政相对人的合法利益受到损害，如果行政程序正常运行，损害就能够得到及时合理的救济。但是由于正义的迟到，损害没有得到及时的补救。

 

　　2．正义的目标无法得到实现和体现。法律的目标在于实现正义，行政程序的目标也包含了正义的要求。由于正义的迟来，构成对正义的违背，是非正义，正义没有得到及时的实现，法的目标没有实现，法的价值也无法体现。

 

　　3．法律的信仰无法实现。社会对法律的信仰是法律得以施行的推动力。因为正义的迟来，人们感受不到正义的存在，对法律的权威性和拘束力会产生怀疑，对法律的信仰的基础将发生动摇，社会无法树立对法律的信仰。

 

　　（四）正义迟来的救济与行政法制

 

　　1．完善行政法制。完善的法制是实行法治的前提和保障。规范行政行为和行政程序必须依靠健全的行政法律制度。健全的行政法律制度应该包括行政程序的设定与运行机制、监督与制约机制、违法行政责任的追究、违法行政的救济（如行政复议、行政诉讼）等内容，对迟来的正义必须给予合理的救济。

 

　　2．提升行政理念。行政理念是指导行政行为的基本观念和原则。正确的行政理念有利于行政机关摆正自身的位置和认知自己的职能，并能有效地约束行政行为。对于行政机关的行政人员而言，提升行政理念有利于其树立正确行使职权、依法行政的观念，并主动规范自己的行政行为。

 

　　3．提高行政人员素质。法律都是由具体的人来执行的，因而执法者的素质将会在很大程度上影响执法的效果。就行政活动而言，由于行政权力的不断膨胀，行政人员的素质问题显得尤其突出。全面提高行政人员的素质刻不容缓。

 

　　4．严格依法行政。严格执法是对行政活动的基本要求。一切行政行为都应严格按照法律的规定和程序进行。应加强对行政权力的制约，严格规范行政程序，加强对行政行为的监督。任何超越法律规定的权力范围的行为不能赋予任何效力，对违法行政行为依法予以追究。

 

　　三、结束语

 

　　“正义必须得以实现，并且要以人们看得见的方式加以实现，”这句法律谚语揭示，看得见的正义和及时实现的正义才是正义的应有之意。迟来的正义不是正义。因此，任何社会要实现和谐发展和积极进步，必须依靠法治，而法治的根本途径就是正确实施法律，及时实现社会正义。

【作者简介】
金孝柏，澳门科技大学法学院国际经济法博士研究生。

【注释】
[1]何怀宏：《公平的正义》，山东人民出版社2002年版，第46页。
[2] [美]罗尔斯：《正义论》。转引自：姜素红：“程序正义及其价值分析”，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第102页。
[3]朱林着：《澳门行政程序法典——释义、比较与分析》，澳门基金会1996年版，第2页。
[4]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第305页。
[5]应松年主编：《行政法新论》，中国方正出版社1998年版，第511-516页。
[6]澳门《行政程序法典》第三条至第十二条。
[7]王锡锌：“行政程序法价值的定位——兼论行政过程效率与公正的平衡”，//article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=27313
[8]徐亚文著：《程序正义论》，山东人民出版社2004年版，第74至75页。
[9]王锡锌：“行政程序法价值的定位——兼论行政过程效率与公正的平衡”，//article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=27313
[10]张惠虹：“论行政程序法的基本原则”，//article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=1209。
[11]张惠虹：“论行政程序法的基本原则”，//article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=1209。
[12]吴德星：“行政程序法论”，载于《行政法论丛》第2卷，罗豪才主编，法律出版社1999年版，第75页。
[13]吴德星：“行政程序法论”，载于《行政法论丛》第2卷，罗豪才主编，法律出版社1999年版，第122页。
[14]应松年主编：《行政法新论》，中国方正出版社1998年版，第514页。
[15]董炯：“行政法之基础”，载于《行政法论丛》第2卷，罗豪才主编，法律出版社1999年版，第463页。
[16]有学者提出“程序正义”的概念，认为程序正义“是体现正义的法治模式”，是“制约权力的法律手段”，本文赞同这种观点。具体参见徐亚文著：《程序正义论》，山东人民出版社2004年版，第266至270页。
[17]何金明著：《澳门公职法律制度概论》，澳门晨辉出版有限公司2003年版，第7页。
[18]有学者对澳门公共行政人员的任职资格或条件进行了专门的研究，具体内容参见：何金明著：《澳门公职法律制度概论》，澳门晨辉出版有限公司2003年版，第29页至第40页。
[19] [美]伯尔曼：《法律与宗教》，中国政法大学出版社2003年版，第12页，转引自：天堂法雨：“法律如何成为信仰?”，//guancha.gmw.cn/2004-4/27/1282001.htm。