高校学生处分争议的司法救济

  自上世纪９０年代以来，高等教育迅猛发展，教育者和受教育者的冲突纠纷也有上升趋势。学生状告高校的现象逐渐增多，由高校处分学生引发的纠纷近期成为争议的热点，也引发了对此类纠纷定性的广泛关注。

    2005年2月教育部新修改颁布的《普通高等学校学生管理规定 》第五条第（五）项规定，学生“对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼，”此处将学校给予处分的情形单列为可提起申诉情形，但后款又提出依法提起诉讼的情形，两者是包容关系还是排斥关系，学生对处分不服除了申诉外是否也可以直接提起诉讼，从教育部的规章来看，并没有得到确切答案。学生对处分不服引发争议，是否应当纳入司法救济途径？纳入司法救济途径后，此类纠纷是适用行政诉讼还是民事诉讼？各地司法实践莫衷一是 。学者对此认识也有三类：一是否定说，认为该类争议不应纳入诉讼救济，采用申诉方式解决纠纷；二是肯定行政诉讼说，认为应当纳入行政诉讼解决；三是肯定民事诉讼说，认为当按照民事诉讼程序处理。

    本文拟从社会纠纷解决的角度对高校学生的处分是否该纳入司法救济的途径，应当适用何种救济程序作出初步的探讨和分析。

    一、高校学生处分概述

    高校学生处分，又称高校纪律处分，是指高等学校依据教育法律及其内部管理制度对违反相关规定的学生的制裁 ，具有惩罚性质。其依据的法律、法规、规章主要有《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第28条规定学校享有对受教育者进行学籍管理、实施奖励或处分的权力；《普通高等学校学生管理规定》第62条规定,对犯有错误的学生,学校可视情节轻重分别给予警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍六种纪律处分；依据的内部管理制度主要是指高校依据国家法律法规制定的，效力及于全体在校生的规范性文件。如高校制定的学生学籍管理条例（细则）、学士学位授予办法、学生管理办法、违纪处分条例、考生违纪处理办法、操行评分管理规定、学生综合素质测评办法等。内部管理制度虽不是法律法规，但在校内享有约束力，其效力来源对国家法律法规规定的具体化。

    从来源上看，处分权来自国家行政权力的授予。所谓行政权力，是法律法规授予国家机关或其他组织管理社会公共事务的权力，通常具有强制性、单方性的特点。行政权力一般由国家机关行使，也可以通过法律法规的授权由非行政机关的其他组织行使。我国高校的法律性质,经历了从行政机关隶属单位到事业法人的转变 。1995年颁布的《教育法》和1998年颁布的《高等教育法》,分别明确了高校的法人地位。《教育法》第31条规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”,首次在法律上明确提出高校的“法人”资格。《高等教育法》第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任”,再一次确认了高校的“法人”地位。此时高校与政府的关系开始转变成为外部行政法律关系，成为国家行政管理的相对人。但高校与学生之间仍是依照法律法规的授权，因代行国家的教育行政权而形成的行政法律关系，这一性质始终没有变化过。如我国《学位条例》规定,学士、硕士、博士学位由国务院授权的高等院校和科学研究机构授予；《中华人和国教育法》规定,“经国家批准设立或认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定颁发学历证或其他学生证书”。此外，《中华人民共和国教育法》第28条规定，学校有权“组织实施教育教学活动;招收学生或者其他受教育者；对受教育者进行学籍管理；实施奖励或者处分;对受教育者颁发相应的学业证书”等等。《普通高等学校学生管理规定》更是明确学校对学生从入学到毕业在校阶段的管理权限和管理制度。高校行使的这种权力不是通过民事行为如缔结契约与学生协商得到，而是为了利于教学、方便权利行使，由国家授权而获得的。这种授权使学校成了行政行为的主体,与学生之间构成行政法律关系。因此，高校学生处分行为系行政行为，且是自由裁量型行政行为，可以在法律法规规定的幅度内自由适用。

    从内容上看，处分是对剥夺或限制学生权益的不利措施。依据《普通高等学校学生管理规定第62条规定,对犯有错误的学生,学校可视情节轻重分别给予警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍六种纪律处分。其中警告、严重警告、记过是对学生名誉、信誉否定性评价的申诫罚；留校察看、勒令退学、开除学籍是限制或者剥夺学生接受教育的资格的行为罚。均是对学生受教育权、名誉权、隐私权等构成限制或剥夺或其它不利影响的制裁措施。其目的在于制裁违法义务的学生，促使以后不再违反，维护教育秩序和公共利益，有效实施教育行政管理。

    高校学生处分争议是指被处分学生或者与该处分有利害关系的其他人或组织认为该处分违法侵犯其合法权益引发的纠纷，称之为处分争议。

    高校学生处分争议的特征。一是争议主体间存在管理与被管理的关系，一方是高校，另一方是被处分学生或与该处分有利害关系的其他人或组织；如受到被处分学生违反义务行为侵害的其他人或组织认为处分过轻也会引发处分争议；二是争议内容，是处分实体、程序合法性和合理性，主要涉及违反义务行为的有无、情节的轻重、处分程序是否合法、处分结论是否违反法律法规等；三是争议实质是高校学生管理权与学生受教育权之间的冲突，是公共权力与个体权利之间的争议，是行政争议。

    二、高校学生处分争议纳入司法救济的必要性

    公法人概念的引入与特别权力关系理论的修正。在大陆法系国家，基于公法、私法二分有公法人和私法人之别。其中，公法人是“根据公法规定而成立的法人，以公共事业为成立目的，”[ ]公立学校是公法人的一种。公法人与其利用者之间法律关系的性质有民事和行政两种，与前述对我国高校法律性质的认定雷同。起源于上个世纪末的特别权力关系理论认为，公法人与其利用者之间有一般权力关系和特别权力关系之分，两者区别在于是因为一般公法义务还是特别义务而形成权力服从。公立学校与学生之间系特别权力关系。在特别权力关系中，当事人不享有公民基本权利，不实行法律保留原则，当事人不得利用普通法律救济渠道寻求法律救济，行政机关可以在没有法律授权的情况下，直接根据自己管理的需要，发布规章或者指示命令，安排和规范这种关系，不受法律约束 。二战以来，随法治理论的进一步发展，认为特别权力关系内部管理行为豁免司法审查的观点受到了挑战。在德国，重要性理论的提出是对特别权力关系理论的修正。该理论认为，特别关系中涉及到人民基本权利的重要事项均可于寻求司法救济。 在日本，特别权力关系涉及到市民法秩序时（例如学生的退学处分），就要接受司法审查。 我国虽然没有公私法的明确划分，但通过比较可以推论出高校的法律性质类似大陆法系公法人，高校学生处分系特别权力行为，随着法治的演进和特别权力理论的修正，高校学生处分不能豁免司法审查。

    司法权制衡膨胀的行政权。现代法治国家，行政权与司法权互动制衡，一方面，行政权通过立法拥有了行政裁决权，渗透司法权；另一方面，司法最终原则决定任何人都有权利启动司法维护权利，纠纷解决最终是司法途径。随着行政权力对社会管理范围的扩大，有权行使行政权力的主体增多，司法审查的范围也需扩大。高校代表国家行使教育行政管理权，是授权行政主体，其对学生进行处分是对学生权益有影响的具体行政行为，学生在处分过程中处于被管理的地位，应当被赋予抗辩权。我国《教育法》第四十二条第四款规定,受教育者“对学校给予的处分不服有向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或依法提起诉讼。”是司法途径解决高校学生处分争议的法律依据。

    个体受教育权利和高校自治权力衡平的必然选择。一方面，受教育权是公民基本权利，受宪法保护，是其他权利的基础。受教育权作为一个权利集合，其中包含有教育资源利用权、得到公平评价权等子权利，涉及传统分类中的人身权（名誉权、荣誉权）、财产权等内容，但其核心是接受教育权利。纪律处分会对学生名誉、荣誉等构成负面影响，甚至直接剥夺学生的受教育权，影响不可不谓深远。在权利的保障救济途径中，司法救济是最后且最公正的方式，以此保障受教育权是必然之计；另一方面，高等学校依照法律授权独立处理内部事务，自主办学，以保障教学、科研和社会服务等活动的顺利开展，拥有自治权力。这种权力如果不充分，会影响高校履行社会职能；如果被滥用，则会对个体直至全社会造成消极影响。所以必须保持司法对此权力的监督，和授权形成呼应，共同促进高等学校“大学自治权”的健康发展。

    三、民事诉讼和行政诉讼解决高校学生处分争议之比较

    高校学生处分纳入司法救济，选择何种诉讼程序可以从二个方面分析：何者在程序上更有利于个体权利的保障？何者有利于实现个体权利保护和尊重高校的管理自治权的衡平？

        从受案范围来看，行政诉讼保护的权利类型更加宽泛。按照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”但是，高校学生处分争议多涉受教育权，既非财产权也非人身权。依照行政诉讼法第二条规定，只要具体行政行为侵犯公民合法权益即符合受案范围，比民事诉讼受案宽泛。

    从举证责任承担来看，行政诉讼更有利于个体权益的保障。行政诉讼中举证责任恒定在被告方，这与高校学生处分中高校掌握和管理学生档案的现实一致，对高校和学生之间不平等的行政管理关系契合。民事诉讼中“谁主张谁举证”的制度设计无法有效衡平高校和学生之间的不平等的现状，难以有效实现对个体权益的保障。

    从审判权行使来看，行政诉讼更有利实现个体权利保护和尊重高校自治权的衡平。在民事诉讼中，人民法院负有收集、调查诉讼证据，并运用证据查明和证实案件真实情况的法律责任。 《中华人民共和国民事诉讼法》第64条明确规定:“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据,人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序,全面地、客观地审查核实证据。”由此可见,在民事诉讼中,人民法院可以不顾学校在纪律处分中所认定的事实与所持的理由,完全以自己所认定的事实与自己所持的理由来作出判决，学校的纪律处分纳入民事诉讼的范围会对高校自治权构成不当限制。“但法院不是一个教育机构,法官不是教育专家,它对学校管理的认知与经验水平肯定不及学校当局,所以将学校的纪律处分纳入民事诉讼的范围不符合教育规律。” 正如前文所述，高校纪律处分行为属于自由裁量行为，行政诉讼中对该类行为的审查严格遵循了司法审查有限原则，司法权对行政权的介入和审查强度严格控制在必要性的前提下，并不是对行政权的越俎代庖，符合个体权利保护和尊重高校自治权的衡平的要求。

    诚然，与民事诉讼相比，行政诉讼也存在不足之处。例如，由于目前行政法治尚未完善，行政诉讼也尚未类型化，不同种类的被诉具体行政行为在审判权运用上没有明确差别，对负担性行政行为司法审查的深度和广度有赖行政程序法的支撑，一旦行政程序法缺位，对其审查往往深浅不一，裁判结果也大相径庭。但从争议性质和上述三点考量，行政诉讼是解决高校学生处分争议的最恰当途径。

    四、行政诉讼解决高校学生处分争议几个具体问题

    （一）受案范围和诉讼参加人

    笔者认为，对于涉及高校对学生进行处分的行为，包括作为和不作为两类，均符合行政诉讼的受案范围。

    但要注意两个特殊情形。一是高校后勤社会化后，独立的经营法人对接受后勤服务学生的管理行为，此类行为应视为高校委托，在管理过程中依照校规进行处分的法律后果由高校承担。二是高校内部的院系以自己名义依照校规、院系规定对学生作出的处分亦属受案范围，因为其虽然不具备行政主体资格，但系行政主体内部机构，以行政管理为目的，其行为的法律后果应由其上级即高校承担。以上两种行为均符合行政诉讼受案范围。

    行政诉讼法规定，凡是与被诉行政行为有法律上利害关系的人都可以作为行政诉讼的原告。则被处分学生人（含未成年人的法定监护人），受被处分行为侵害人均有原告资格。被告是做出处分的高校，如果经过了申诉，申诉机关改变处分的，以申诉机关为被告。

    （二）起诉与受理

        根据2005年2月颁布的教育部规章《普通高等学校学生管理规定》，学生对处分不服可以提起申诉，先后向校学生处分申诉委员会和教育行政主管部门提出，但并不能认为，未经申诉，不得提起行政诉讼 。行政诉权是宪法性权力，部门规章对此不得限制。申诉不是必经程序，学生可以直接提起行政诉讼。

    （三）审理

    高校对学生处分的行为是对学生权利构成严重影响的负担性行政行为，对其的审查应当从实体和程序两方面正义是否实现来进行审查，具体从主体资格、证据、法律适用、程序方面考量，可以参照《普通高等学校学生管理规定 》第五十条至六十六条的规定进行。

    高校对学生处分的行为是自由裁量的具体行政行为，除了对主体资格、证据、法律适用、程序四个方面进行审查外，还要从六个方面对是否构成滥用自由裁量权进行判断： (1)不正当目的;(2)错误的和不相干的原因;(3)错误的法律或事实根据;(4)遗忘了其他有关事项;(5)不作为或迟延;(6)背离了既定的判例与习惯。 

    五、结语 

    我国高校体制经历了从行政机关到事业法人的转变，在社会变革中逐渐体现了其独特的作用，成为育才基地和经济发展的重要支柱，高等教育日益完善的过程就是对自身优缺的扬弃，以法治精神为要义，接受社会的监督，校务公开，民主管理是高等学校健康发展的正确路径。司法对学校管理行为的监督有利于高等教育的健康发展，与法治进程同步。司法救济中选择行政诉讼进行高校处分争议解决的途径，符合保障个体权利和尊重高校自治权的衡平，实现司法权和行政权的互相制约。

    

    作者：闫建军 毕明光 余翠兰