行政审判权制约与规范行政权运行的途径

行政权与司法权的分工，是人类国家制度发展的政治文明成果之一。现代社会中，国家权力的设置充分运用了这一文明成果，任何国家机关的权力都不是绝对的、不受制约的，都要通过一定的途径而受到监督与制约。在我国，依法治国的基本原则决定了司法权对行政权的监督即司法审查。司法审查体现了司法最终原则，给人民权利的保护提供了最终的解决途径。行政审判权作为司法权的组成部分，以其程序和实体的公正性、合法性，在监督与制约行政权的行使方面起到了十分重要的作用。但是，在行政诉讼法颁布实施后的十多年里，面对这种强大的“从摇篮到坟墓无处不在的”行政权力，行政审判权对其制约与规范的力度并不大，行政诉讼现状并不令人乐观，权力设置者的制衡思想并没有得到充分体现。本文将从拓展行政审判权对行政权的规范和制约途径方面进行探析。

    一、行政审判权与行政权的概念及其属性  

    行政审判权与行政权是两种分工不同、互相独立且都具有独立性的国家权力。两者的内涵和外延各不相同，各有其性质和特征。

    所谓行政审判权，是指居于中间地位的法定机关，根据诉讼当事人的请求，按照诉讼程序审理、裁决行政纠纷的一种国家权力。他具有中立性、独立性、终局性以及必须依照法定程序运行等特征。是国家司法权的重要组成部分。

    所谓行政权，是指行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。由于行政权从统治权延伸而来，代表公共利益，故被称之为“公权”。它也是国家权力的重要组成部分。行政权以强制力为主要构成要素，渗透在社会生活的各个领域，具有专属性、广泛性、高度聚合等特征。

    二、行政审判权与行政权关系及其演进

    在我国，行政权与法律的关系，经历了一个从“至高无上”到“从属”的漫长演进过程。古代时期，“法律从来不是权力的基础，至高无上的皇权倒是法律的源泉”1。我国实行计划经济体制时期，依靠超经济的行政权来推动整个国民经济的运行，于是，行政权职能大为扩张、行政权力大为膨胀，公民权利被行政权吸蚀。法律围绕行政权运作，法律为政府适用行政权管理经济服务，完全成为实现行政权的手段和工具，行政权与法律关系倒置。“在不存在现代意义行政法时代的行政权，曾经是能支配整个社会的权力”。2

    早期西方市民社会理念认为，行政权只是作为保护市民利益的工具或政治安排而存在，自由放任时代的市民与国家的二元结构对峙，打破了国家的权力尤其是行政权力无所不及的格局，为行政权纳入法治轨道提供了学理上的引导。这种理念把行政权置于法律之下，使行政权在历史上第一次成为一个“法律问题”。“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法律来制约和控制。”3这说明近代行政法学说为行政法的产生提供了理论前提。“行政权是行政法的起因和归属”，是“全部行政法理论的基点和中心范畴”4。

    随着我国依法治国进程的加快，行政法治化也在加快，行政主体概念逐渐取代了具有强烈管理学性质的概念，行政权的专属性呈现出一种松动，即不再专属于行政机关，而只是享有行政权即具备行政主体资格。行政权不仅从不应涉足的领域逐渐退出，且自身的权能被再分割。著名法学家龚祥瑞先生指出，“更重要的是政府权力要受到法律的制约，这是法治的实质意义”5。行政法治的高明之处在于，它并不是建立在行政权行使者人人都具有崇高理想境界的假设上，而是以承认人性的缺陷和不足为前提的，因此，行政权绝非天然具有正确行使的品格。在这种情况下，行政机关在行政权的行使上也确立了若干自我约束机制。除此而外，《行政复议法》《行政许可法等法律》的出台，对行政权的事前监督与力度不断加大。1990年10月1日，我国行政诉讼法正式颁布实施，表明我国行政诉讼制度正式确立。行政诉讼制度的确立，意味着行政机关的行为并不具有最终的法律效力，除非法律规定应当由行政主体作出最终的裁决，否则，行政机关的行为将有被相对方提出行政诉讼，接受司法审查的可能性。法律与行政权的关系在此倒了个，行政权从此将从属于法律。行政权固有的扩张性、侵犯性和任意性将受到行政司法权的制约，行政权的运行必须遵循法律规定的程序，否则将受到行政审判权的撤销。行政审判权的地位由此确立。。

    三、行政审判权行使现状及所凸现的问题

    在我们为行政权终于被纳入了法律的轨道而高兴时，我们也冷静地看到，目前，我国行政诉讼现状并非如我们当初设想地那样美好。行政诉讼法颁布之初，行政机关曾发出一片“狼来了”呼声，但是，随着时间的推移，行政诉讼并未成为行政机关的恐惧之“狼”。全国法院行政诉讼受案数，1991年高达25667件，比1990年上升了92.35%；自1992年起，增幅逐年递减，大部分基层法院出现负增长。行政机关的败诉率鲜有超过50%的。随着法治进程的加快，行政诉讼案件应当大幅增加才算正常，难道是行政机关依法行政的水平已提高到足以让行政诉讼案件大幅下降了？很显然，我国目前的依法行政水平还没有提到那么高。分析上述现象存在的根源，对加大行政审判权的审查力度具有重要意义。

    1、行政诉权得不到充分保护。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》出台后，行政案件的受案范围得到了进一步拓展，关于加强行政诉权保护的呼声也一直很高，但地方保护主义、迫于行政机关的关系或压力等因素，导致部分法院对符合起诉条件的案件不予立案，个别基层法院甚至制定了一些关于立案的土政策，将一部分当事人拒之门外；其次，审判机关让权于行政权，致使部分诉权无法行使。如交通事故责任认定，法院因受自身人力、财力等因素限制，不得不内部确定对这类案件不予受理，行政机关的认定成为终局行为；再次，行政诉讼体制先天不足，法院内部管理体制类行政化，难以保证行政诉权不受影响。

    2、行政权对行政审判权的干预。法院人事、财政完全操控在地方行政部门手中，基层法院要正常运转、物质要得到保障、人才配备要得到准许，方方面面的协调、配合，都有赖于当地有关部门的支持和配合，这就决定了司法权对于行政权的依附，行政权对司法权的干预也就变得轻而易举、顺理成章。行政诉讼案件撤诉的多、行政机关败诉率低等现象存在的原因，不言而喻。

    3、非诉行政执行案件受理过多。2004年某中院对五个基层法院全年的受案数进行了统计，各基层法院非诉案件占到了受案总数的90%左右，某基层法院全年受理行政诉讼案件4件，受理非诉案件158件。两种案件数额差异如此之大，在一定程度上加深了行政相对人误认为法院是行政机关“工具”的错觉，无形中弱化了司法监督的色彩，影响了行政相对人对行政诉讼的信心。

    4、行政诉讼没有得到应有的重视。最高人民法院院长肖扬曾说“在人民法院所有审判工作中，行政审判工作与民主政治和法治的联系最为紧密。行政审判工作搞得好不好，直接影响我国法治的进程，直接影响法治国家实现的程度。可以说，行政社哪怕那边工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政水平，直接衡量公民权利的保障程度。”最高人民法院针对行政诉讼的现状，也发出了“加强行政审判，改变一人庭现象，行政审判庭长必须进审判委员会”通知，但由于行政诉讼“低收费”“小审判”等观念的影响，行政审判力量并没有加强。有的基层法院没设行政庭，有的即使设有，也只有一人，不具备基本合议庭人数；行政审判人员没有经过系统的训练，且不固定，有的代审民事案件；行政审判庭地位低，是法官不愿“光顾”的冷门庭；行政审判力量严重不足，行政诉讼宣传力度不够，致使行政审判质量、效率不高，社会效果和法律效果都较差。

    四、解决的途径

    1、理顺司法体制，排除行政权的干预。理顺司法体制上的关系，清除体制上的弊端，保障人民法院独立行使职权，落实人民法院独立行使审判权的宪法原则，使行政权不受行政权干预。借鉴国外先进经验，结合我国现代行政审判体制，可以考虑设立最高人民法院和省高级人民法院巡回法庭，充分发挥巡回法庭及时、相对超然的特性，解决下级法院压力大、难度大、行政机关干预大的案件，以及下级法院应立而不立和行政机关拒不执行的案件。

    2、扩大受案范围，加大行政诉权保护力度。

    一是加速行政诉讼体制的完善，加快立法步伐，加强法律解释工作。二是扩大受案范围，受“民不告，官不理”诉讼体制的限制，行政审判权对行政权的制约和规范只能被动行使，即一般只能通过案件的审查来行使，案件数量过少，行政审判权对行政权审查渠道过窄，不能发挥其制衡作用。三是扩大司法审查范围，由于行政行为的作出总是需要一定的法律规范依据，对具体行政行为的审查必然涉及到对其依据的审查，即需进行抽象行政行为审查。但现行行政诉讼法规定，行政审判对行政权的审查是有限审查，即只限于对具体行政行为的审查。抽象行政行为不能审查，对具体行政行为的审查就成了无本之木。尽管法院对规章及其以下行政规范性文件可以进行审查，但这种审查只是法律适用的一种选择，法院对不合法规章及行政规范性文件只能不参照，而不能撤销或命令废止。三是设立公益诉讼制度，拓宽保护诉权的渠道。在公民权益受行政行为影响而其本人依法律规定无法起诉，或行政机关的决定侵犯了公共利益，而相对人无法确定时，非政府组织可以可以以原告身份提起诉讼。

    3、提高行政审判法官的素质和地位

    “法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会关系的大门，法律借助于法官而降临人世”6。行政审判法官是行政审判权的行使者，这种权力能否良性运行，能否充分发挥其对行政权的规范和制约作用，法官业务素质和思想素质都有巨大影响。目前我国行政审判法官队伍不稳定、素质参差不齐，行政庭设施不配套、硬件不完善。各法院应切实落实最高人民法院关于加强行政审判工作的通知精神，将法律知识渊博、社会经验丰富的业务骨干充实到行政庭，行政审判庭庭长应进审判委员会，行政审判庭法官应选取素质相对较高的法官担任，且法官队伍必须相对稳定，不能让行政审判法官象“万金油”，哪里确认就往哪塞；同时，赋予法官一定的司法豁免权，使他们免于承担其在履行职责时不行为或不当行为相应责任，让他们摆脱压力，消除顾忌，大胆行使审判权。

    

    注：1、梁治平著《法辩》，贵州人民出版社1992年版，第108页。

    2、《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1972年版，第693页。

    3、《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。

    4、 胡建淼主编《行政法学》，法律出版社1996年版，第7页。

    5、《法制建设》第一期。

    6、拉德布鲁赫《法学导论》。

    

    作者：代中玲