行政附带民事诉讼之我见

    由于行政主体的某些具体行政行为影响着行政相对人的民事权益，因此行政争议与民事争议常常会交织在一起，出现了民事诉讼和行政诉讼两种法律关系，这就出现了一个亟待理论界和实务界解决的问题，即在民事诉讼和行政诉讼两种法律关系交织并存的情况下，人民法院应如何正确处理行政诉讼与民事诉讼的关系。刑事附带民事诉讼制度在我国已经施行多年,成为我国刑事诉讼制度的一个重要组成部分,并取得了较为良好的社会效益和一些成功经验。那么行政诉讼能否附带民事诉讼呢?

    理论界对此问题存在两种截然不同的看法:（一）肯定论者主张：行诉应当附带民事，而且认为《行政诉讼法》中尚未明文规定实为憾事，应在修订《行政诉讼法》时将其纳入。他们所持理由主要有：

　　1、行诉附带民事所带来的利益性：即它对行政，民事争议的解决均有利或前一争议的解决有利于后一争议的解决。如在对行政裁决不服案中，法院在审理被诉行为时，必然要对涉及的民事案件进行了解；行政侵权案中，行政行为合法性与否的认定直接关联侵权赔偿能否实现。

　　2、确保法院裁判的一致性。行政，民事争议交织往往使案件复杂化，再加上该问题在法律上的真空状态，就容易使法院对同一案件作出相互矛盾的判决，损害司法权威性。有学者就以前述“高永善案”为例加以佐证。

　　（二）否定论者则对该制度持根本反对态度。认为：

　　1、“无法可依”：从《行政诉讼法[草案]》到《行政诉讼法》的正式实施再到99年最高院的司法解释61条中采用“一并审理”的用语，都表明迄今为止行诉附带民事仍未被立法者认可。

　　2、审理对象的不同往往会导致在行政案件审理时不予审查的事实，往往却是分清民事责任的重要事实。

　　3、举证责任的不同可能会引起法庭规则的混乱。

    笔者认为,要分析一种法律制度是否应当设立,首先应该看是否有相应的理论依据。在我国建立行政附带民事制度有其理论根据与现实意义。主要论据有以下几点：

   （一）现实社会生活中，行政法律关系与民事法律关系相互交叉重叠的情况大量存在，决定了行政争议与民事争议的相互联系，从而解决行政争议时要以弄清相应民事争议的是非曲直为前提，相应民事争议的是非曲直情况往往是解决行政争议的事实根据。

   （二）行政机关依职权所作的裁决行为是一种特殊的具体行政行为，当事人认为其裁决违法，可依法提起行政诉讼，请求撤销其裁决。但被裁决的当事人之间的民事争议依然存在，而这种民事争议的解决如果离开了行政争议的解决就不可能进行。

   （三）凡是解决与行政争议相联系的民事争议，必须以先解决行政争议为前提。单纯进行民事审判，不能解决行政行为的合法性问题，而违法的行政行为法院不予撤销即不会自行失效。即使民事争议有了解决的结果，但如果还存在与此解决结果相悖的且具有法律效力的行政行为的情况，那么，这种民事争议解决结果也无法实现。

    (四）法院在审理行政争议中，经常涉及民事争议，实际上同时在审理着民事争议，以民事争议审理作为行政争议的事实审。在此种情况下，将民事诉讼附带于行政诉讼之后符合诉讼经济原则，避免当事人时间、金钱和精力过度地耗费，也有利于减轻法院负担。

   （五）建立行政附带民事诉讼制度，将两个相互联系的争议统一审理，将全部案情统一考虑，能防止案件审理的片面性，从而保障案件处理的准确和公正。有利于法院裁判的统一，避免法院就同一案件作出两个相互矛盾的判决，使行政机关和当事人无所适从。

    其次，国外法院对民事争议与行政争议交织在一起的案件的处理有两种主要制度：一是行政附带民事诉讼的制度，即法院在审理行政争议时附带审理与行政争议相关的民事争议，在对行政争议作出判决时附带对民事争议作出判决。另一制度是先行后民，即先由行政法院就行政争议作出裁判，然后民事法院再根据行政判决对民事争议进行审理和判决。如果当事人同时向行政法院和民事法院提起诉讼，民事法院则先中止诉讼，待行政判决作出后再恢复诉讼程序。从我国法院的机构设置来看，并没有设立单独的行政法院，行政审判庭和民事审判庭只是同一法院内部的分工，建立行政附带民事诉讼制度不存在审判机构上的障碍。

    但是,凡事有其利必有其弊。行政诉讼和民事诉讼作为两种不同的诉讼种类,分别有其不同的价值取向,在举证时限的规定,举证责任的划分,庭审程序,归责原则等许多方面都不同.适用行政附带民事诉讼必然导致当事人某种诉讼权利的丧失或不能完全充分的享有.从此种意义上讲,行政附带民事诉讼是以部分当事人诉讼权利来换取诉讼效率.同时附带诉讼并非一种绝对必然的或必要的诉讼制度,而只是诉讼合并的一个特例。而且并非所有的行政，民事争议交织案件都能适用行政附带民事诉讼来解决。行政附带民事诉讼的局限性。主要表现在以下几个方面：

　　（一）案件受理范围的局限性，因我国行政诉讼法和民事诉讼法就管辖权的不同规定，行政案件和民事案件可能分属不同法院管辖。

　　（二）程序上合并审理的局限性。如行政诉讼中大部分举证责任在被告，而民事诉讼中，实行的是“谁主张，谁举证”，这样在诉讼中，有可能两种举证责任发生冲突。

　　（三）实体上合并审理的局限性。在行政诉讼中，当具体行政行为被认为违法，人民法院判决撤销该具体行政行为，并责令重新作出时，附带的民事诉讼便不能一起解决，只能裁定驳回起诉。

　　另外，在行政附带民事诉讼的审理过程中，对审判人员驾驭庭审的能力要求很高，稍有疏忽，就可能造成庭审程序混乱，法庭调查条理不清，庭审难度增加。

    结合我国目前的现状来看,诉讼资源还不够丰富,当事人的法律意识和水平还不高，附带诉讼给司法所带来的效益性，是我们不能完全放弃它的重要原因。但从长远来看,应当取消附带诉讼制度,建立一种新的分辨体系,正确区分具有预决力的诉讼，使得行政争议和民事争议能够分别适用相应程序得到及时解决,才能真正实现公平和公正的诉讼原则。

    二、行政附带民事诉讼的条件

    既然确定目前行政附带民事诉讼有其存在的价值,就应当讨论一下行政附带民事诉讼的条件.并非所有的民事诉讼都可以在行政诉讼中附带，笔者认为成立行政附带民事诉讼必须具备以下几个条件：

　　1、必须同时存在着行政诉讼与民事诉讼，这是行政附带民事诉讼成立的首要条件。而行政诉讼是必须已经成立的，因为行政诉讼的成立是行政附带民事诉讼的基础。如果行政诉讼不成立，附带民事诉讼便失去了存在的基础，只能就产生的民事争议单独提起民事诉讼。如果民事诉讼不成立，也只能就行政机关作出的具体行政行为提起行政诉讼。

　　2、行政诉讼与附带的民事诉讼必须有内在的关联性，即基于同一行政行为引起了性质不同的行政争议和民事争议。行政相对人一方面不服行政机关作出的具体行政行为，提起行政诉讼，另一方面又认为行政机关作出的具体行政行为对自己的民事合法权益产生了影响，提起附带民事诉讼。但附带的民事诉讼所针对的必须是行政机关有权裁决的那部分民事争议，而且民事争议的解决有待于行政争议的解决。

　　3、行政诉讼与附带的民事诉讼的诉讼请求必须有内在的联系。行政附带民事诉讼中有两种不同性质又相互联系的诉讼请求，一种是行政法性质的诉讼请求，行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行政行为；另一种是民法性质的诉讼请求，行政相对人认为行政机关的该具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。这两种不同性质的诉讼请求可以在同一时间由同一人提出，也可以在不同时间由不同人提出，但必须在行政程序开始后，人民法院作出一审判决前提出，即行政诉讼和民事诉讼必须发生在同一诉讼程序中。

　　4、人民法院对两种不同性质又相互联系的诉讼请求并案审理。如果当事人只对行政机关的具体行政行为不服提起诉讼，人民法院只能就被诉的具体行政行为是否合法作出判决，而不能解决民事争议的实体问题。只有当事人既对行政机关的具体行政行为不服，提起行政诉讼，又对民事争议不服提起民事诉讼，人民法院才能通过并案审理，一并解决行政争议和民事争议。但行政诉讼的被告不能成为附带民事诉讼的原告，也不能成为附带民事诉讼的被告。

    行政附带民事诉讼的成立除必须具备以上四个条件外，还要符合民事诉讼法规定的四个起诉条件，提起附带民事诉讼必须符合人民法院的主管权和管辖权等条件。

　　三、行政附带民事诉讼的范围

　　界定行政附带民事诉讼的范围是确认那些民事诉讼能在行政诉讼过程中可以作为行政附带民事诉讼的问题。我国行政诉讼法对行政附带民事诉讼的范围没有明确规定，但散见于一些相关的法律中。我国《专利法》第六十条规定：“对未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理，也可以直接向人民法院起诉；专利管理机关处理的时候，有权责令侵权人停止侵权行为，并赔偿损失；当事人不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”这条既规定了行政诉讼，又规定了行政附带民事诉讼。类似的规定还见于《草原法》、《森林法》等法律之中。笔者认为，只有依据法律、法规规定行政机关有权处理的那部分民事争议才能作为附带民事诉讼提出。具体而言，行政附带民事诉讼的范围包括以下几个方面：

　　1、因对与行政机关的行政处罚决定相关联的民事损害赔偿问题不服引起的行政附带民事诉讼。我国《环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿数额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。”这就规定了如果当事人对赔偿责任和赔偿数额的决定不服，就可以提起行政附带民事诉讼。这种行政附带民事诉讼包括：（1）被处罚人不服行政处罚决定，同时又对民事赔偿数额有异议，要求减少赔偿数额而提起的诉讼；（2）受害人不服行政处罚决定，又认为行政机关在作出处罚决定时，应处理而没处理民事损害赔偿问题或认为行政处罚让被处罚人承担的民事损害赔偿责任偏轻，要求赔偿损失或增加赔偿数额而提起的诉讼；（3）被处罚人不服行政处罚决定，受害人不服行政处罚所涉及的民事赔偿问题而分别提起诉讼，人民法院一并审理的。

　　2、因对行政机关的确权裁决行为所包含的民事内容不服而提起的行政附带民事诉讼。我国《草原法》第三条规定：“草原所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；当事人对人民政府的处理不服的，可以在接到通知之日起三十日内向人民法院起诉。”这种行政附带民事诉讼包括：（1）当事人不服行政机关作出的其与他人间的权属争议的行政裁决，要求撤销该裁决并确认该项权利归属自己而提起的诉讼。如，当事人不服行政机关作出的有关土地、河流、湖泊、草原等自然资源的所有权、使用权的归属所作出的裁决，而提起的诉讼；（2）当事人一方不服行政机关关于权属争议所作出的裁决，提起要求撤销该裁决的诉讼，另一方则提起要求获得因对方的侵权行为所造成的损害赔偿的诉讼；（3）当事人一方不服行政机关关于权属争议所作出的裁决，要求撤销该裁决并责令对方当事人承担民事责任而提起的诉讼。

　　下列情况不属于行政附带民事诉讼的范围：

　　1、行政赔偿诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。行政赔偿诉讼与行政附带民事诉讼有本质的区别，（1）两种诉讼与被诉的具体行政行为的因果关系不同。行政赔偿诉讼的行政赔偿与被诉的具体行政行为有直接的因果关系，而行政附带民事诉讼中的民事赔偿虽然同被诉的具体行政行为有关联，但不是由被诉的具体行政行为直接造成的；（2）两种诉讼的被告不一致。行政赔偿诉讼的被告是作出被诉的具体行政行为的行政机关，行政附带民事诉讼的被告是产生民事争议的民事相对方。所以，行政赔偿诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围，它是一种特殊的诉讼。

　　2、当事人不服行政机关的调解协议或仲裁裁决而提起的诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。当事人在行政机关的主持下，在自愿的基础上达成的调解协议，一般不具有法律效力，也不必然产生强制执行力，当事人可以自愿履行，也可以不履行。当事人在达成协议后又后悔，向人民法院起诉，人民法院在诉讼中不必审理行政机关的调解活动，只针对当事人之间的民事争议，根据原告的诉讼请求作出裁判，不必撤销行政调解协议。因此，当事人不服行政调解协议而提起的诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围，应为单纯的民事诉讼。基于同样的道理，当事人不服行政仲裁裁决而提起的诉讼也不属于行政附带民事诉讼的范围。

　　3、当事人不服行政机关对有关的权属争议不作为，同时又要求人民法院直接解决该权属争议，这种诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。如果行政机关对权属争议不处理，就是行政行为违法，构成了行政不作为，人民法院仅能对行政机关的这种违法行为作出认定，而不能对权属争议直接作出处理。因此，当事人不服行政机关对有关的权属争议不作为，同时又要求人民法院直接解决该权属争议，不能作为行政附带民事诉讼来处理。 

    四、建立和完善行政附带民事诉讼的设想

    目前,我国的行政诉讼法对行政附带民事诉讼并无明确规定，只是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第61条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”,对于具体的操作程序并没有作出规定。由于我国行政诉讼法没有对行政附带民事诉讼作出规定，行政附带民事诉讼尚处于立法空白阶段。行政审判虽然实际上都不同程序，不同范围地进行了一段时期的行政附带民事诉讼的实践，但实践中对此问题的认识和作法亦不一致，因而，有的法院把本应依附带民事诉讼的案件因于法无据而不予受理，给当事人造成许多不便；有的法院则从实际出发大胆受理附带民事诉讼，但由于无具体受理标准，把不少不属于附带民事诉讼的案件纳入附带民事诉讼来解决，而且在具体审理中依法各异，这都影响了行政附带民事诉讼的正确审理，损害了法律的权威性，不利于我国的法制建设。

    要建立行政附带民事诉讼制度必须首先做到有法可依,就是要制订和颁布相应的法律条款。如前所述,行政附带民事诉讼是一种从长远看可以考虑取消的诉讼制度,因此,不宜以法律的形式出现。笔者认为,最高人民法院应当将对行政附带民事诉讼制度的相关规定以司法解释的形式制订和颁布,确立行政附带民事诉讼的范围、条件、审理程序等具体规定,为司法实践提供较为具体的操作依据，改变我国目前行政附带民事诉讼立法空白的状况。这样，即使得全国各级法院在审理此类案件时有明确的法律依据，也便于将来及时对该制度作相应的修改，甚至于取消。

     其次,完善行政附带民事诉讼制度还应进一步明确该制度的内涵。笔者认为,行政附带民事诉讼是指行政诉讼的当事人或利害关系人，提出了若干个分属于不同诉讼系列但又具有一定的关联性的诉讼请求，法院将这些不同性质的诉讼请求并案处理的情况。也即在行政诉讼过程中，法院在审查和确认具体行政行为合法性的同时，根据当事人的请求，附带解决与被诉具体行政行为在法律上有关联的民事争议的活动。行政附带民事诉讼应当采用民事说，即该诉讼的本质是民事诉讼，它产生的原因是行为人的行为同时引起行政和民事两种争议；它的任务是在确定行政行为合法性的前提下,附带解决民事争议，适用的是民事实体法和民事程序法；它设立的目的主要是侧重于提高诉讼效率和效益，有利于及时、公正保护公民、国家和集体的财产，避免裁判上的冲突。因此，行政附带民事诉讼是在行政诉讼的同时，解决相应的民事争议的民事诉讼，它实质上是为了将行政诉讼与民事诉讼两种不同性质诉讼进行合并审理而设立的一项制度。

    在建立和完善行政附带民事诉讼制度时还应当注意以下几方面的问题:

    1、附带民事诉讼诉讼费的收取应和独立的民事诉讼采用同一规则。

　　最高院《人民法院诉讼收费办法》第二十七条、第二十八条规定了诉讼费的缓、减、免，并且诉讼费是按诉讼标的额收取，标准较高。因此，我们可以区别个案的不同情况，将违法行政行为引发的民事诉讼作为法定减、免的情形之一，以此作为国家对被害人的补偿，以保障他们行使诉讼权利。同时，也避免了个别当事人以附带民事诉讼的方式逃避诉讼费的预交，防止出现诉讼费是否收取的混乱。

　　2、附带民事诉讼适用的证据规则应当依据民事诉讼法的有关规定。

　　最高院《关于民事诉讼证据的若干规定》，是对民事诉讼证据制度的一项完善，在审理附带民事诉讼中应按照该规定来确定举证责任的分配、自认的法律后果、举证时间、新的证据的范围，并依照优势证据原则审查判断证据。这样在审理行政附带民事诉讼案件中，就必然出现对行政及民事部分适用不同的证据规则，以确保两种诉讼不同的价值取向。

　　3、附带民事诉讼的归责原则及适用法律应和民法保持一致。

　　审理行政附带民事诉讼，既适用行政法律、行政法规、行政诉讼法，又适用民法、民事诉法，难免会发生冲突，由于附带民事诉讼采用“民事说”，因此，在法律规范发生竞合时，应直接适用民法、民诉法的有关规定，在确认民事责任的规则时，应根据不同的情况来确定适用过错责任原则、无过错责任原则和公平责任原则，以确保当事人民事权利的救济，并维护法律的统一性。

    综上所述，笔者认为，尽管行政附带民事诉讼在审判实践上具有一定的局限性和审理上的复杂性。但是只要我们审判人员严格界定行政附带民事诉讼范围，尊重当事人的诉权自由，提高自身业务素质，加之借鉴我国诉讼制度中早已存在的刑事附带民事诉讼制度的成功经验，我国行政附带民事制度的建立是可行的。作为法官,我们应当运用这项制度更加及时和准确的审理好行政案件,保护人民群众的合法权益。

作者：杨静