关于行政诉讼审前程序的探析

我国现行的关于审前程序按照现行行诉法的规定，主要包括送达诉状和答辩状副本，向当事人告知有关的诉讼权利义务，确定合议庭的组成人员，并在三日内告知当事人，审核诉讼材料、调查收集必要的证据，通知必须共同进行诉讼的当事人参加诉讼等活动。从规定不难看出，审前准备活动均是以人民法院为主体进行的职权活动，排除了当事人的可参与性，反映、体现了我国行政诉讼浓厚的职权主义色彩。证据交换作为审前程序的重心未被立法加以规定，虽然最高人民法院将证据交换即审前程序的核心之一通过司法解释的方式明确纳入了审前准备过程，而且对于除了证据较多或复杂疑难的案件，人民法院应当采取证据交换的之外，赋予了当事人基于申请而启动证据交换程序，有了一些进步。但是，由于立法的浓厚职权主义色彩，审前程序的规定极不完善，加上在审判方式改革中一些不当的习惯作法，使得审前程序在审判实践中未能发挥应有的作用，未能实现其功能和价值，合理配置审判资源。其弊端显现在立法规定审理前的准备主体为人民法院，所有活动都由人民法院来亲自具体组织实施，使得法官失去中立和公正地位，有失程序公正并导致诉讼迟延。按规定被告在收到起诉状副本10日内提出答辩状，但同时又规定被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。实际上被告是否提出答辩状不承担任何法律后果。由于未出台有关答辩方面的权利义务制度，被告在庭审中的答辩法院在未充分了解案件信息的情况下，往往很难准确地确定案件争议焦点，免不了要增加庭审的次数，造成诉讼迟延。

    争议焦点的明确和固定犹如庭审有了固定的议题或核心，使一切工作均可以有序地围绕这个不变的核心进行，而不会导致由于争议焦点的变化，使得争议焦点变化前所进行的审判活动全归于无效，以免既耗费当事人的时间与金钱，又浪费审判资源，审前采取证据交换是固定证据，防止当事人随时提出证据和主张，搞诉讼突袭，可加强法院对案件的有效管理和控制，保证庭审功能的有效发挥，提高诉讼效率，促成案件的和解。在审前程序中通过固定争议焦点和证据交换，当事人对案件的结果基本会有一定的把握或了解。在衡量利弊的前提下，当事人双方会做出明智的选择。有时达到庭审达不到的效果，提前解决纷争。

    审前程序存在的主要问题是结构不完备，立法不规范，应当加以改革和完善，笔者通过多年的审判实践试提出以下建议:我国应当以立法的形式或在行诉法中正式确立审前程序，以使法官于庭审前控制和管理案件有法可依。

    我国民诉法中仅规定了以法官为主导进行的四项审前准备活动，和庭审程序相比处于弱化的地位，加上我国法官长期的 "重实体、轻程序"的习惯认识和审判方式改革中 "一步到庭"的习惯作法，往往忽视了审前程序的重要性，我们应从立法上将 《审理前的准备活动》更名为《审前程序》，以显示其重要的法律地位，使法官在认识上将审前程序和庭审程序摆在并重的地位，充分发挥审前程序的功能。应当建立法官主导控制管理和当事人及律师配合推动下的审前程序，而非单纯依靠当事人及律师推动的审前程序。我们审前程序单纯依靠当事人及律师推动是不可行的。当事人和律师的法律素质不高，加上人们长期习惯于职权主义色彩的法律文化，我国宜建立大陆法系的法官主导型审前程序，即法官有权决定案件是否交付审前准备程序;在准备程序期日法官可以行使释明权，命令当事人提出证据并作成笔录等。缺少当事人及律师的配合，是不能促使审前程序功能有效发挥的。

    关于审前程序的结构，根据审前程序的功能应划分为固定争议焦点，证据和审前程序终结三个阶段，按照这三个阶段可设置三项程序，即诉答程序、发现程序和审前终结程序。

    在诉答程序中，立法应确定答辩失权制度，即当事人在答辩期届满前不提出书面答辩而承担丧失以后答辩权利的法律后果。法院在案件受理后即确定当事人双方出庭的第一次期日，要求被告在第一次期日到庭并提出答辩状，没有在第一次期日到庭或到庭后不提出答辩状的，丧失以后进行答辩的权利。立法应保存现有的规定，将答辩期间作为答辩权行使的法定要件，但对丧失答辩权的模式宜选择对答辩期内未提出答辩状的，丧失以后进行答辩的权利模式。

    发现程序旨在诉答程序的基础上，通过发现证据、交换证据以达到进一步固定争议焦点和证据的目的。发现程序可以采用当事人申请启动和人民法院依职权启动的方式。按照该规定发现程序在诉答程序结束以后，审前程序终结阶段之前进行。鉴于我国当事人及律师法律素养水平不高的状况，发现程序应由法官主持下在人民法院进行，发现程序的核心是证据交换，证据交换的时间可在诉答程序结束，发现程序开始时通过召开第一次审前会议的形式，由双方当事人协商确定，在双方当事人协商不一致的情况下，也可由人民法院指定。证据交换一般不超过两次。在证据交换中，如有证人出席陈述证言，可办理手续申请庭审时出庭。在经过第一次证据交换之后，如果一方当事人有证据证明对方当事人持有证据且无正当理由未提供的，可以向法院申请要求对方当事人提供他所持有的证据，法官经审查符合申请条件的应责令持有证据的当事人在第二次证据交换时提交，如果申请一方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人，证据持有人又拒不提供的，则法官有权推定申请一方当事人主张成立并承担相关的法律后果。我国立法还应在发现程序中明确建立证据失权或失效制度，证据失权制度同证据交换制度一样成为发现程序的重心，旨在保证证据交换制度的落实，保证审前程序功能的有效发挥。

    审前终结程序主要是在经过诉答程序和发现程序之后，进行固定争议焦点、固定证据、促成和解、确定排期开庭的工作，可继续在发现程序之后采取召开第二次审前会议的方式，由法官召集双方当事人进行。对于经第二次审前会议固定下来的争议焦点和证据，和当事人确定的庭审期日由法官制作发送裁定予以确认。立法可规定对于经过审前终结程序，法官以裁定形式固定下来的争议焦点，证据包括证人名单，开庭期日不得更改，凡未在该裁定中开列的证人不得出庭作证，未裁定可采的证据在开庭时不得质证，未裁定固定的争议焦点，不得进行法庭审理。法官可于终结审前程序前试行调解，如当事人双方未能协商达成调解协议，此后不再进行调解。

    当然不是所有的案件都要进入审前程序，是否进入审前程序应由法官决定。即使进入了审前程序，法官可以根据控制管理案件的情况决定进入审前程序的阶段，如经过诉答程序，双方当事人对证据毫无争议且被告答辩承认原告的请求，则没有必要通过发现程序，法官可决定直接进入审前终结程序，试行调解，如调解不成，可裁定固定争议焦点，证据及开庭期日，终结审前程序，如当事人双方申请即时判决，法官可不经庭审作出即时判决。

    作者：姚建勇