民主法制建设前景的展望——站在30年成就的起点上

改革开放30年来，当代中国经济和社会发展取得了巨大成就，改革开放事业取得了多方面的成就，也为未来的民主法制建设奠定了坚实的基础。改革开放30年来社会、经济、政治各方面的环境都发生了重大变化，在总结30年来建设成就的同时，未来的发展前景和路向更值得关注。在30年改革开放成就的起点上，对未来一个时期民主法制建设的前景作一展望，是非常有意义的。本文认为，根据目前社会经济发展的新态势，民主法制建设应当在如下方面进行更有建设性的制度改革，为未来发展奠定良好基础。

　　一、在城乡二元社会体制上应有新突破

　　当代中国的城乡二元结构始于1958年，《中华人民共和国户口登记条例》废止了1954年《宪法》中的迁徙自由，从此中国进入了一个城乡二元分割、国内居民不能自由流动的高度管制型社会。这一政策后来对中国社会产生的影响恐怕是当时的政策制定者所未能预料的。

　　改革开放的重大成就在相当程度上得益于城乡人员的广泛流动，主要是农村居民的身份发生了重要改变，即由人民公社社员转变成为集体经济中联产承包的一方成员，用当时的语言表达，即是：“交够国家的，留够集体的，剩下的都是自己的。”周其仁教授认为，“这是一个'增加的产量归农民'的合约，对生产积极性的刺激作用不言而喻。”①然而，不能不说，这种进步是相对于人民公社体制对农民人身的硬性束缚而言的，在给予了农民自由劳动的时间的同时，农民在空间范围上的流动仍然是缺乏相对明确的法律和政策保障的。其核心就在于，城乡二元身份格局仍然存在并保持着其刚性的制度限制。农民自发的流动仍然长期地受“违宪”的公安部部门规章的限制。说来耐人寻味，这个条例能够在1954、1975、1978、1982四部宪法期间屹立不倒，的确有其坚实的社会基础。因此，应当对支持这一《条例》存在的思想观念进行考察。

　　在这一远远落后于时代要求的《条例》支持下，各地的“暂住证”制度对于流动人口的歧视性待遇，在广州市发生著名的“孙志刚案件”中，这一制度的弊端得到了彻底的展现；每年“春运”覆盖全国范围的人口大规模迁移，也突出地体现了农村人口不能自由迁徙造成的制度性问题，2008年的“雪灾”事件，更体现出这种带有强大制度性正式歧视的城乡二元分割的社会结构造成的弊端的严重程度；而城乡建设中对于农村居民利益的侵害也是比较普遍和严重的，农村土地权利缺乏权利的完全属性，引起一系列的社会问题和社会矛盾。上述事件是人们比较熟悉的例子，实际的例证所在多有，而这些事件在改革开放30年之后已经同目前的社会观念不相适应，需要进一步作出坚定的政策调整。

　　当然，城乡二元分割的管理体制侵蚀广大农村居民的权益，但这更主要地是一个全国性问题；而广东省和广州市作为农村外来人口流入地区，事实上也是这种歧视性政策的受益者。同时，农村居民在改革开放过程中，虽然整体上作为一个群体受到排斥和歧视，但是有许多地方的居民还是在此过程中成为明显的受益者，在一些地区甚至出现了引人注目的农村食利阶层，城市化进程快的地区，仅靠出租房屋就获利颇丰。这给地方政府尤其是沿海的工业化发达地区在此方面的改革积极性造成的影响是复杂的。不过，这些复杂性都不是判断城乡二元体制的恰当因素。

　　之所以在展望30年民主法制建设前景时提出这一希望，有以下几方面的原因：

　　其一，主要原因在于城乡二元分割体制，本身不是一种“善政”。无论曾经有什么理由甚至现实上有何种积极效果，人为地在制度上将自己的公民划分为两种地位差异明显的身份，先天地赋予数量绝对巨大的农村居民以一种政策上和制度上劣势地位，这无论如何同长期以来以“社会公平”和“人人平等”的社会奋斗目标的不相符合，也同国家意识形态长期的宣传和承诺相背离；在社会开放度已经大大增加的情况下，已经不能被国际社会所理解和认同；在改革开放的物质成就相当巨大的情况下，也已经不能使我们自己再象过去那样有意无意地忽视和自我原谅。在改革开放取得重要成就的基础上，中央政府和地方政府都应当在此方面有所探索、有所担当，这必然是未来整个社会民主进步和法制建设的一个基础性前提。任何实行歧视性身份制度的国家，是绝对同“公民”概念和“民主”观念相对立的②。

　　其二，该制度作为一种长期在全国实施的制度，恐怕难以一刀切的方式结束，需要有些地区和城市总结经验，而相当多的发达地区包括广州市目前在此方面到了作出努力的关键时刻上。对于教育和技能层次都比较低的弱势群体的利用和剥夺，在原始积累阶段还是能够对经济发展产生作用的，不过对于目前发达地区的经济和社会发展来看，“血汗工厂”这种大量耗费资源和能源、不可避免地制造环境和生态负效益、累积性地造成经济社会不和谐的生产方式，不能再放任其继续大规模地存在下去③。事实上，目前不少企业的生产环境也已经有明显的改变，但是，社会民主法制建设需要的是制度和体制方面的自觉调整和庄严承诺，而不仅仅是经济效益上的自然调整和利益反应。应当明确政策的方向，在主要的经济中心城市范围内尽早结束城乡二元分割的局面，自觉地承担起改革开放30年来有意推迟和拖延的这一必然作出的重大改革。

　　这一措施，在价值方面，体现了现代文明社会的基本理念，体现了“建设和谐社会、让全体人民共享改革开放成果”的政策承诺的公共含义；在功利方面，非常有利于经济结构调整和产业结构提升，增强未来的经济竞争力和发展后劲。可以预见，必须有某些城市和地区作出先导性的制度试探，最后有更多的地方行动起来，最终为一省范围乃至全国范围彻底结束这一制度创造条件。

　　其三，城乡二元分割体制的结束，在实际的操作过程中可以同区域经济发展与融合结合起来。例如，进入广州市和珠三角地区的农民工来自广东的周边省份，今后广州市和广东省同周边省份的关系要从一个新的角度来考虑。广州市和广东省今后的发展不仅仅要实现自我发展，还应当发挥区域经济中心的辐射作用，承担起传递改革开放先进经验的功能，改善同周边地区的经济联系的方式，实现泛珠三角地区的共同繁荣。可以设想，一些在珠三角已经不适合生存的产业可以向外转移，珠三角的管理经验和发展教训可以对相关地区有借鉴作用，在产业方面形成有益的互补关系；对于以广州市为中心的珠三角地区，应当对于城市布局有通盘考虑，避免因人口短期内过度向中心城市集中；最终形成人员自由往来、市场自动调节、社会良性发展的一种新局面。

　　但这种理想化的设想在实际的操作中，总是存在着重重困难的，可能会牺牲近期利益，也可能会在调整中发生政策性失误；诸多复杂的现象和观念在此过程中会更为尖锐地进行碰撞，需要决策者立足长远、立场超然地进行决策和判断④。

　　应当看到，城乡二分的长期分割形成的制度惯性和利益流向，必然存在相当强大的阻碍力量，而且短期内在某些中心城市造成一定社会问题也是可以预料的。然而，对于承担公共管理职能的政府来说，持续半个世纪的不良制度既然到了应当结束的时刻，也应当勇于面对、果断行动。近20年来刻意追求维持既定制度不作较大调整的稳定、和谐的观念，事实上是与改革开放的基本精神不适应的。稳定不是一种权宜之计，而是一种政策追求；和谐不是一种虚假和气，而是一种积极的发展状态，而缺乏改革精神和制度建设勇气的稳定与和谐都不值得过高评价。具有改革开放传统和创新精神的广东和广州，在此方面进行改革的条件应当说已经到来，需要决策者熟筹之、果决之。城乡二分分割体制，主要体现了对于农村居民的制度上的不合理待遇，解决该问题主要是兑现对于农村居民的“国民待遇”；这方面的问题主要是一次补课，把停滞在1950年代的过时制度予以断然取消，使全体农村居民在法律和制度上进入21世纪。

　　二、在后单位时代的社会管理体制上应有新突破

　　如果说，城乡二元制度改革属于“补课”性质，后单位时代的民主社会建设，则是一个着眼于未来社会建设的前瞻性问题。

　　单位制度是中国革命进程中逐渐形成的一种社会建制方式和社会组织方式⑤，除了广大农村地区在文革期间曾经一度强制推行准单位制度之外，它主要是城市居民所熟悉并身处其中的一种社会制度。单位以一种高度组织化和稳定化的方式实现对于城市居民的管理，同时提供完善的社会保障，在单位及单位上级的领导下实现社会的各方面目标，当然经济目标是其中的一个重要方面。尤其在战争年代，这种体制得到了广泛的推广，它在特定时期具有效率也是不必怀疑的。问题是，这种高度组织化的社会体制，是以牺牲组织中个人的自由为代价的，在一个长期延续的和平社会中，由于外部威胁不明显或不存在，剥夺个人自由的体制在与崇尚自己的体制相比较、相竞争，天然地体现出它的不利一面。

　　中国的改革开放事业在一定意义上说是社会自由度逐步扩展的进程，农民从集体制度中获得了广泛自由自不必说，城市居民也在改革进程中逐步获得了各种各样的自由，尤其是企业制度、产权制度的多项改革，使得目前的社会管理体制和组织体制已经与改革开放之初的传统社会有了明显的不同。社会自由程度大大增加，社会宽容程度也远远提高，单位制度虽然还在相当程度上存在，也相当严重地影响着城市居民的工作和生活，然而毕竟单位制度的威力已经相对地削弱了。因此，可以将此种时刻的社会称为“后单位制度”。

　　单位制度的问题是，按照民主集中制的原则，将全社会成员（主要是城市）组织进入各个特定单位，而各个特定单位又分别隶属于不同的上级部门，部门则集中于最高领导者，由此形成了一种最有效率、最为团结、整齐划一的社会组织体制。虽然单位制度从来没有完全消除复杂的社会其他因素的存在，但却在相当程度上改变了中国社会的面貌⑥。按照马克思主义经典作家的认识，在此种体制下，市民社会被政治国家所吞噬，政治国家完全取代了市民社会的地位和存在。长期以来，中国人民将社会——国家——党——政府合而视之，其原因也正在于，党取代了政府，政府取代了国家，国家也就是社会本身。这一现象虽然与中国社会所由之出的近现代分裂和混乱局面不能分开，但由于时代问题的急迫性，在观念上对于社会中不同主体的角色和功能缺乏深入的理解和认识是重要的主观原因。

　　近些年来，社会保障体制建设面临的重重困难，社会弱势群体与政府部门的服务阻隔明显，在社会突发事件中政府职能表现出重大缺陷，社会团结和协作水平出现的断裂，事实上都体现了单位体制面临的尴尬。垄断较多社会公共权力的部门越来越难以承担日益复杂并呈现多元化、碎片化的社会的组织和保障问题。在市场体制已经影响更为广泛之后，人不再单纯地被组织为单位成员，则单位体制自上而下信息和管理集中的优势不复保持；游离于单位之外的弱势社会成员逐渐增加，内部关怀细致体贴的单位体制也突然无法照顾这些新型社会成员；重大灾难的突发性暴露了社会组织和社会运作的游离型、分散型特征，单位体制集权式的物质和信息渠道在此环境下作用难以发挥；面对同样的社会事件，社会评价和社会行动的方向不再一致，出现了多元化、甚至反向性行为，也使得社会团结和协作的传统理念中追求的“祥和”面貌难以维持。例如，“三鹿”奶粉事件中，地方政府的反应明显过于迟缓，就是因为企业仍然具有利益的属地性，地方政府不能采取明确的公共立场，导致了比较被动的局面⑦。

　　总体来说，在单位体制下，单位仍然影响着许多人的生活，同时单位体制已经不再是垄断性的社会组织原则和模式，以单位为基本模式的传统管理制度和观念，应当作出与时俱进的改变。以“下岗”为过渡的社会失业和准失业群体、以缺乏传统单位制度管理的自由职业群体、以自由生活脱离单位管理的人群、以单位和市场双重收入为生活来源的群体、流动性较强的社会群体和离退休职工，或因为根本不需要单位保障，或因为在单位中的利益相对弱化，都同传统的单位制度有较大的游离。这也是中共十七大报告中提出对于新型社会群体和成员要加强联系和团结的一个社会基础。

　　具体来说，要以权利观念为基础来重新塑造社会，以权利和权利保障制度为联系来组织和团结社会，以适应权利文化和权利观念的主流道德价值观念来凝聚社会成员的精神，而权利的主要载体就是法制，即赋予社会成员以基本的权利和自由，并全面保障社会成员的权利和自由；放松单位对于社会成员的过分管制和过多约束，尤其是思想观念方面的约束，把对于思想文化问题的控制权力转移给社会的主流价值和道德观念。单位制度的基础是追求“集体性”和“公共性”目的，作为个人的社会成员必然只能成为实现目的之手段；而后单位体制下，作为个人的社会成员应当以追求自己的“目的”为目的，而法律、制度、观念文化只能作为个人型塑和完善自己的条件和外在资源。至于个人现实地选择什么目的，则只能由他自己来判断，目的本身是由个人选择的，这也是民主含义的真正实现。

　　作为一级地方政府，广州市未来的发展在继续加快经济发展的同时，在社会发展方面可以在如下方面作出努力，以推进民主社会建设的深入发展。其一，促进以个人为基础的社会保障体制的建立。单位体制的特点是具有较多的人性化或亲情化特征，但单位的大型化、维系单位体制的社会价值观念的转变，使得单位体制的这些优点已经不复保持，作为公共权力代表的政府，需要以普遍平等和抽象公平的态度来对待每一位社会成员，这就要求取消单位体制人为造成的单位之间的社会保障水平的差异，建立统一的覆盖行政区域的社会保障体制，为所有成员建立一个平等的地位和基本的安全保障。其二，促进以权利为本位的社会文化观念的传播。权利为本位的社会文化观念是改革开放以来一个逐渐增强的进程，这种观念以个人利益的合理追求为基础，对于传统社会体制下的“奉献”、“牺牲”等观念形成极大的冲击。事实上，以体制化、强制性的要求“奉献”的体制在道德方面的评价并不宜过分拔高，它缺乏对于自觉人性的真正关照。其三，推进以法制为标准的公共权力之重塑。对于一个长期习惯于命令与管制的制度来说，这是一个更为艰难的开始。第三部分将对此作更多论述。

　　三、在增强政府权力的正当性方面应有新突破

　　“正当性”是民主社会时代才能出现的观念，即一个政权的统治不但要有效进行，而且有效的权力还要正当地行使，也就是说在一定的价值观念指导下行使公共权力⑧。集权型统治通常只考虑权力行使的效率和效益，以代民作主的方式，完全取消了社会成员作出判断和自我选择的权力，生活方式和生活道路被集权领导人以超人式的智慧所指引。改革开放之前和初期，计划经济时代下的经济管理与社会管理模式，强意识形态下的思想观念和文化活动，都明显地体现出这种特征。为了追求效率而牺牲民主，也是后发达国家的一个理性选择，即通过精英集团有意识的引导，使整个国家和社会实现阶段性的经济发展任务，并以经济发展带动社会的全面发展与进步。中国社会以经济建设为中心的“一个中心、两个基本点”，从某种程度上说也带有通过效率解决社会公平的策略性考虑。

　　经济学界长期以“先把蛋糕做大”来说明经济增长过程中公平缺失现象，并说服公众。然而，正是在追求效率的过程中，社会公平凸显出来。这受到多方面因素的影响，比如：社会成员权利意识的提高，社会成员从传统安全保障体制下获得一定程度自由的同时，也空前地意识到了自己对于公共权力相关要求的正当性；传统政治动员模式的式微，也使得人们对政治的参与热情开始衰退，更多地投身到经济活动中来，经济利益的敏感程度大大提高；经济和体制的转轨使得权力的经济功能得到了空前的体现，甚至权力对于经济利益的攫取更为直接和缺乏节制，权力集团与经济集团之间的联系缺乏相应的制度制约；政治权力在意识形态热情褪却之后，本身有蜕化为一种追逐自身利益的特权集团的危险，政府对于国民财富的无节制的消耗缺乏足够的监督；等等。

　　这些因素的复杂影响，使得公众一方面对传统政治参与感到厌倦，同时却普遍地提高了对公共问题的关切，政治参与需要新的模式和平台，这是决策者需要认真考虑并适时地进行相应的制度创新的。虽然执政党和政府已经对这一现象有所注意，但对于沿海开放地区经济发达、市民文化活跃的社会现状来说，应当为下一步的改革开放提供“新鲜经验”，即一定要多“做出”一些事情，使决策层能够有新的依据，多“说出”一些新的话语，为理论创新提供坚实支持。

　　能够意识到政治统治的合法性问题，本身就已经是一个观念上的巨大进步。但是，能够在此观念指导下进行及时和适宜的社会民主改革措施，则更需要巨大的智慧和勇气。政治风险始终与中国改革开放的进程相伴随，但也正是在改革者的前进中，政治环境空前改善，政治统治的正当性逐渐增加，为进一步的改革赢得了良好的基础。

　　目前可以进行的若干措施，比如：加强人大的议事功能，提高人大的常设机关的建设，使群众代表对于政府权力的控制能够继续加强；加强人大和审计部门对于财政预算的控制和监督，尤其加强公开性和透明性，改进行政经费的支出效率；支持法院以法律为基础的独立审判，支持通过司法程序解决社会问题，执政党和政府不再充当过时的“青天”角色，自觉地回归于遵守法律规则的社会主体的地位（虽然是一个特殊的社会主体地位）；经济改革要尊重人民群众的财产权利和自由，还权与民，减少包办代替，允许可循环的试错式改革；改善对社会组织和非政府组织的态度，支持它们承担起各自的社会功能，以充分发挥社会力量的积极性和创造力，共同推进新型的社会团结和融合方式；在中央关于党内民主先行的原则指导下，对党内民主进行更多的探索，以推进各个领域的民主习惯和民主机制的形成。但关键的是，能够以谦虚谨慎的态度、服务人民的观念掌握政权，并适时地提供由人民选择和评价的制度和机制，使得公共权力接受民众的批评，回应民间的呼声，全面地考虑未来社会的体制性安排，十七大报告中的“五有社会”方能有所落实。

　　当代中国的改革开放事业，前无古人，但应当后有来者。在民主法制领域，应当首先解决涉及八亿国民人口的城乡分割的体制问题，给予全体国民以平等的社会待遇；应当创新传统的针对城市居民的单位制度，建立更有覆盖面的安全和保障体制；应当以提高社会民主程度，增强政府权力的正当性基础为目标，采取多方面措施积极回应新时期公民的权利意识和对于政府职能的新的要求。在前30年取得伟大成就的各级地方政府，如果能在这几方面有所推进，则对于未来的贡献就绝不只是地方性和区域性的，其意义一定是重大的。政治体制改革之于政治领导人，充满着政治风险，但是同时也真正地体现出领导者的政治担当。所谓解放思想与政治创新，显然要求各级决策者在自己的范围内力所能及地进行相应的改革措施，开辟30年之后改革开放事业的新辉煌。即使从功利的角度来判断，经济成就能否巩固，经济建设是否能够持续，也是以社会发展和民主法制建设为基础的。

　　注释：

　　①周其仁：“邓小平做对了什么？——在芝加哥大学'中国改革30年讨论会'上的发言”，//zhouqiren.blog.sohu.com/95713204.html，最后访问于2008年10月2日。

　　②“居民身份证”改为“公民身份证”在概念上有个变化，但公民因身份而在公民权利上有重大差异，恐怕需要对现行法律作出重要修改，在制度方面作出明确的调整。

　　③“'血汗工厂'当被唾弃救济工人正值其时”，载《南方都市报》2005年9月24日社论，转引自//star.news.sohu.com/20050924/n240449828.shtml，最后访问于2008年10月7日。

　　④以东莞转型为例，赞成转型措施的、批评转型草率过激的、充满期待的各种观点都比较多，值得全面考虑和借鉴。相关文献如“东莞转型升级：加强周边地区产业合作规划”，载《南方都市报》2008年8月30日，转引自//news.southcn.com/dishi/dongguan/shizheng/content/2008-08/30/content_4574332.htm，最后访问于2008年10月7日；“思想的解放，观点的碰撞——东莞产业升级转型路在何方”，//www.sun0769.com/2008info/2008jfsxroad/，最后访问于2008年10月7日；“东莞'逐客令'暴露城市转型急躁症”，载《中国青年报》2008年6月1日，转引自//news.xinhuanet.com/comments/2008-06/01/content_8292337.htm，最后访问于2008年10月7日；“转型路上我们为你'止痛'”，载《南方都市报》2008年9月19日，转引自//www.nanfangdaily.com.cn/epaper/nfds/content/20080919/ArticelA28002FM.htm，最后访问于2008年10月7日。

　　⑤对于单位制度有相关研究，如周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社2002年版。

　　⑥谢遐龄教授认为，新中国成立后中国共产党对中国社会的结构性塑造，是现代中国社会的两件大事之一，另一件是建设社会主义市场经济体制，高度重视新中国成立后对中国社会之强力塑造的重要性。参见谢遐龄：“中国社会是伦理社会”，载《社会学研究》1996年第6期。

　　⑦“胡锦涛：安全事故反映出干部对群众疾苦置若罔闻”，//news.ifeng.com/mainland/200809/0919_17_794444.shtml，最后访问于2008年10月7日。

　　⑧正当性、合法性、合理性等词汇的使用比较复杂，参见李旭东：“法学中的'是'与'应当'问题”，载《黑龙江社会科学》2005年第5期。

　　摘自《法治论坛》第14辑

　　华南理工大学法学院·李旭