应松年、薛刚凌：行政组织法基本原则之探讨

发布日期：2009-11-02 文章来源：互联网

行政组织法的基本原则是对行政组织法基本精神的概括。我国学界以往对行政组织法不够重视，对行政组织法基本原则的研究尤为匮乏。实践中行政组织设置的随意和非理性化，机构改革的频繁与封闭性，都足以说明我国行政组织法律制度缺乏基本精神导向。因此，在理论上对行政组织法基本原则进行探讨具有重要意义。既可推动对行政组织法的深入认识和全面研究，也可以服务于实践，促进行政组织法治的发展。

一、基本原则的确立标准

要归纳、提炼行政组织法的基本原则，首先需要明确基本原则的确立标准。这些标准应当揭示出行政组织法基本原则存在的目的，反映行政组织法基本原则的特点，同时能对行政组织法基本原则的确立提供明确、具体的指导。有鉴于此，我们认为其确立标准有以下四项：

（一）反映现代宪政精神

行政组织法与宪法的关系十分密切。行政组织法具有宪法性，是宪法的直接延伸。虽然宪法规定行政权以及行政组织，但往往比较原则，行政组织法的任务就是将这些规定具体化，使之具有可操作性。行政组织法除了要将宪法条文具体化外，还需反映宪法条文背后的宪政精神。宪政主要包含三方面的内容：一是个体自由；二是民主政体；三是法治主义。[1]因此，行政组织法的基本原则要充分尊重个体自由，并符合民主、法治的要求。

（二）追循行政法的基本原则

行政组织法作为行政法的重要组成部分，其基本原则应当是行政法基本原则在行政组织法领域的具体化。关于行政法的基本原则，法律尚无明文规定，学术界观点纷呈，但依法行政原则却为大多数学者所认可。依法行政原则包括以下内容：第一，职权法定；第二，法律优位或称法律优先；第三，法律保留；第四，依据法律；第五，职权与职责统一等。[2]依法行政原则在行政组织法中的具体化就是行政组织活动必须依法进行。除依法行政原则外，我们认为行政法的基本原则还应包括保障公民自由和权利原则以及行政效益原则等。行政组织法的基本原则也应体现相应的精神。

（三）符合行政管理的规律

行政组织法是对行政组织过程与结果的规范。如何组织行政、确定行政的基本组织形式，如何设置行政组织及行政机关等在行政学、组织学、心理学中都有研究，并有相当的研究成果。如在一个组织中，管理幅度不宜过宽，否则会超出个人的控制能力，从而导致管理层次的增加。再如，管理层次越多，效率越低，信息失真度越高等。这些研究成果为行政组织法的制定和实施提供了科学依据。按照行政管理的规律来组织行政，符合人类的理性，也是法治的精神所在。因而，在确定行政组织法的基本原则时，必须考虑行政管理的规律因素。

（四）作为行政组织法中最高层次的规则

行政组织法的基本原则应该具有普遍性、统率性，应位于行政组织法规范的最高层次，从而为行政组织法的制定和实施指明方向。需要注意的是，这种最高层次的规则要体现行政组织活动的个性和特殊性，使其在实践中能真正发挥作用，而不流于空泛。

鉴于上述四项标准，我们认为行政组织法的基本原则可提炼为三项：依法组织原则、行政分权原则和组织效率原则。

二、依法组织原则

国家对行政的组织，或说行政组织权的行使、行政组织的形成，必须受到法律的约束，这是依法组织原则的核心所在。依法组织原则是现代西方国家行政组织活动中奉行的一项最基本的原则。为此，有必要先来考察该原则的历史渊源，进而论证其存在的正当性与合理性，并探讨其对行政组织制度的具体要求。

（一）依法组织原则的历史渊源

行政组织作为国家与个人之间的中介，与国家并存。为确保行政组织的稳定，在古代就有对行政组织的明确规定。我国古代最早规定行政组织的是《周礼》，对行政组织作比较完善规定的是《唐六典》，该法典对行政组织的设置及职权作了较全面的规定。[3]古代对行政组织的规定虽然也有规范行政组织之功能，但主要是出于维护封建统治的需要，而且君主帝王不受其约束。这与建立在现代民主、法治理念上的依法组织的要求相去甚远。

依法组织原则生成于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，因其同人类进步的要求相契合，而为现代多数国家所追循。[4]最早确立依法组织原则的是英国。英国资产阶级取得政权后，实行议会至上。议会掌握着立法权和财政控制权，直接决定行政的基本组织形式，行政组织的设置、职权和规模。政府必须服从议会。只不过英国崇尚习惯法，政府的设置与职权大多来自于宪法惯例，而不是法律的明文规定。

继英国之后，美国、法国、德国等西方国家都建立起三权分立的政治体制，行政组织的设置、职权和规模原则由代议机关控制。在美国，任何联邦行政机关的设置都属于立法事项。在法国和德国，虽然中央政府各部的设置不属于法律规定的事项，但行政组织的职权和规模受国会或议会控制。[5]

日本二战后也十分强调依法组织原则，主张用法律和条例规范行政组织，要求行政组织服从国会的法律，以确保行政组织的客观公正与公开。[6]按照依法组织的原则，日本制定了一套完整的行政组织法规体系。

（二）依法组织原则的基础

虽然依法组织原则在不同的国家其具体表现形式不同，但其内蕴的精神则完全一致。依法组织原则是人民主权的直接要求，也是确保行政组织合理、稳定的需要。当然，依法组织还有利于责任政府的形成。具体地说，依法组织原则的正当性与合理性可从以下几方面论证：

1、是人民主权的要求

按照人民主权原理，国家的一切权力来自于人民。人民有权创造和选择基本的行政组织形式，有权根据自身的需要设定行政权，也有权决定设置哪些行政机关。非经人民的同意行政机关不得自行设置；非经人民的授权行政机关不得自行享有职权。而人民的意志是通过国家权力机关（代议机关）以立法的形式体现，因此，对行政的组织要建立在法律的基础上，即通过立法予以规范。当然，除重要行政组织事项必须经过立法程序外，也不排除立法授权行政机关制定行政法规或规章对行政组织予以规范。

2、是依法行政原则的要求

依法行政原则要求所有的行政活动都要受法律的约束。具体在行政组织法中，依法行政原则则转化为依法组织原则。无论是行政组织的过程，还是行政组织本身都要受法律的约束。尤其是行政组织法律制度中重要的内容，如行政组织的基本形式，行政权的设定，重要行政机关的设立等应由立法部门制定法律。

依法行政原则是法治原则（宪法原则）对行政活动的具体要求。它可以确保行政活动建立在理性的法律规则之上，免受个人意志的干预。依法组织原则具有同样的功能，即在于通过民主的、理性的方式来确保行政组织的合理，使其不再为个人或少数人所操纵。

3、是保障公民权益的需要

行政组织制度与公民权益的关联主要有四个方面：第一，行政的基本组织形态（是采用集中式的管理还是分散式的管理）直接影响到公民的行政参与权。集中式管理意味着公民较少有机会直接参与行政；而分散式管理则能提供更多的参与机会。第二，行政权与公民权的界分，直接影响公民的自由空间。例如在经济活动中，政府管理越多越细，意味着公民的经济自由就越小，从而会影响到公民的积极性和创造性。第三，行政组织的规模直接影响到公民的负担。维持行政组织运转的所有费用都靠公民的税收负担，行政组织的规模越大，则意味着公民的负担就越重。第四，行政组织的结构，包括行政机关的设置、职能分配等影响到行政效率，从而直接对公民的权益产生影响。

为切实保障公民的权益，必须依法组织，即将行政组织真正纳入法治的轨道。

4、是形成责任政府的需要

任何人都必须对自己的行为负责，这是法治社会的基本要求。政府更是如此。政府的权力来自于人民，政府的运转靠人民税收负担，因而政府除对其具体管理行为承担法律责任外，还需要就其整体的管理直接对人民负责。政府承担责任的前提是依法组织，即行政主体明确，行政机关的管理事项、权限和责任清楚，行政授权、行政委托、行政代理以及行政机关的内部工作制度等都有规则可循。而这都需要行政组织法的规范。没有法律制度的保障，责任政府就只能永远停留在愿望上。当然，所有的行政法律制度都旨在建立一个责任政府，行政组织法律制度则是其中不可或缺的重要组成部分。

（三）依法组织原则的具体要求

依法组织原则具有丰富的内涵，其具体要求如下：

1、重要的行政组织问题要由宪法和法律加以规范

依法组织原则要求对行政的组织要依法进行。首先，行政组织设置中的重要问题属于法律保留事项。如对行政的基本组织形式——行政主体制度——的选择，行政权的设定，中央行政机关的设置、职权，地方行政组织的结构，其他公法人的设置等都要由宪法或法律规定。这些事项不能授权行政机关决定，行政机关更不得自行其是。但对法律保留原则的应用到何种程度，以至于不防碍行政的灵活性，需要研究。[7]其次，行政组织法规范可通过行政立法加以具体化。如中央政府根据有关行政机关设置法的规定，可通过行政法规具体分配内部机构的职权。再次，在特定情况需要赋予行政机关一定的行政机关设置权时，要有法律的特别授权并规定相应的设置标准。最后，对行政的组织过程必须由法律规范。从内容来看，行政组织法规范有两类：一类是对行政的直接组织，如行政机关设置法中规定行政机关的主管事务，职权，行政机关内部一级机构的设置等。另一类是规定组织基准，具体的组织仍需要行政机关或社会组织协助完成。如规定国家或地方设置公法人的类型和标准，公法人的设置仍需要一个过程。这种具体的组织过程也要为法律所规制。

2、行政组织法必须公开、明确、稳定

行政组织法公开意味着所有的行政组织法律规范，包括行政立法制定的行政组织规范都要正式予以公布，让人民知晓。公开是对公民人格的尊重，便于人民对行政组织活动的监督。行政组织法明确要求行政组织法律条文具体、意思清楚、具有可操作性，真正起到对行政组织的规范和控制，而不是摸棱两可，无法把握。我国目前行政组织法的条文非常原则，明确性欠缺。行政组织法稳定要求行政组织法律制定后，需要保持相对稳定，而不能频繁变动。否则容易引起社会的动荡和不安定。当然，行政组织需要根据政治、经济、社会的发展而调整，行政组织法也同样要满足发展的需要，这里的稳定仅是相对的。

3、行政组织法必须切实保障公民的自由和权利

依法组织并不仅意味着对行政的组织仅为法律所规范，而可以忽视对公民自由和权利的保障。依法组织的直接宗旨是规范行政组织及其形成过程，但最根本的目的则是保障公民的自由和权利。一方面要在行政组织过程中确保公民的参与；另一方面要合理界定行政权与公民权。如果行政权的范围过宽，则会防碍个人的自由。

4、违反行政组织法要承担法律责任

对行政的组织要依法进行。无论是行政组织的过程还是行政组织的结果，都需要法律规定。行政机关在法律之外的行政组织行为无效。另外，违反行政组织法的责任人员必须承担相应的法律责任。当然，如果责任人员是政府组成人员的，还需承担相应的政治责任。

（四）确立依法组织原则的意义

在西方国家，依法组织已成为法治的应有之义，并反映在实践中。西方国家制定了大量的行政组织法规范，对行政的组织几乎都受到法律的严格约束。

目前，我国对行政的组织仍基本处在法律控制之外。在观念上，组织行政向来被认为是行政机关自己的事情，所以宪法将行政组织权的大部分赋予了行政机关。如《宪法》第89条第3项规定国务院“有权规定各部和各委员会的任务和职责，……”第4项授权国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。”另外，《国务院组织法》还将部分行政机关的设置权赋予了国务院。至于国务院如何行使行政组织权，没有具体规定。

依法组织原则要求我们对现实的情况进行反省与检讨。也要求学界对传统的观念进行反思和批判。当然，确立这一原则最大的意义在于制度的构建。依法组织，意味着将整个的行政组织制度纳入法治轨道，需要重新分配国家权力机关与最高行政机关在组织行政方面的权限。由于宪法采用的是行政组织权归属于行政机关这一传统观念，因此依法组织原则的真正确立只能通过修宪才能完成。

三、行政分权原则

在以往的行政组织法研究中很少使用行政分权的概念。笔者将此概念引入，是因为其在现代行政组织法律制度中具有重要意义。

（一）行政分权原则的涵义

行政分权原则是指采用分散的方式组织行政，行政权分别由不同组织体或不同行政机关承担。行政分权有两类：

第一类是在不同主体间的分权。即将行政事务分由多个组织体承担，与集权式管理相对应。这类行政分权的特点是：第一，国家的行政事务由两个以上的组织体承担。除国家这一原始的行政主体外，还存在其他行政主体；第二，在各个组织体之间按照一定的标准划分行政事务；第三，各个组织体之间相对独立，其相互关系由法律调整。

第二类是在同一主体内的分权。即在同一组织体设置不同的机关予以分权，包括纵向分权，如在中央统一行政之下的地方分治；也包括横向分权，如美国独立管制机构，它们大多独立或相对独立于总统，和总统一起分享行政权。

行政分权源于英国中古世纪的“自治市”。[8]进入近代社会，尤其是上个世纪以来，行政分权已为许多国家所采用。在联邦制的美国、德国，联邦与州实行分权，在各州内又实行地方自治；在单一制的英国、法国、日本，也都实行地方自治。除地方分权外，这些国家还都实行公务分权。尤其是近些年来，对行政的组织形态还出现了私有化的趋势，如将监狱、社会保障系统私有化，实际上这也是行政分权的一种形式。

我国自秦始皇统一后二千多年来，一直实行高度中央集权。新中国建立后，我们仍主要采用集中的方式组织和管理行政事务。但随着经济体制改革的深入，地方分权也初见端倪。1994年国务院关于中央与地方事权与税权的划分，中央将工商、技术监督改为省以下垂直管理，都体现了行政分权的思想。

（二）确立行政分权原则的理由

行政分权在近现代社会的迅速发展及其强大生命力，足以说明其存在的合理性。因而有必要在我国行政组织制度中肯定这一原则。其具体理由在于：

1、使政府更好的接近人民

行政分权能使政府更好的接近人民。一方面，公民能有机会参与到与他们生活工作很近的分散的政府中去。公民在这种参与中能有效地培养其自主精神和自我管理的能力，并能使其聪敏才智得到充分的发挥。另一方面，实行地方分权，地方政府的主要官员直接由地方居民选举产生，可便于地方居民对地方官员的有效控制。地方政府的官员也将更关注地方居民的利益以及更好地代表他们。以上说明，行政分权原则蕴涵着民主的精神，是民主政治的需要。

2、防止权力集中带来的专制

将行政权分散由不同的组织体行使，把一些与地方切身利益相关的行政事务留给地方管理，可以防止权力集中而带来的专制。中央与地方的分权和在国家横向部门的权力分配（立法、行政与司法）一样，可通过防止权力在任何一级政府的过分集中来保护个人的利益。正是基于这种认识，美国学者在论及联邦制时，[9]认为防止权力集中，保护个人自由，是美国联邦制的最大优点之一。[10]

3、减少集中管理的风险和创新管理模式

行政权力分散，管理的风险也会随之分散。行政管理类似于企业经营，过于集中的经营风险大，因而现代大企业往往分散经营。行政管理同样如此。在集中式的管理体制中，如果中央决策错误，则会导致全面失误的代价。如果分散管理，则一个组织体的错误往往会成为其他组织体的前车之鉴。另外，行政分权还有利于管理模式的创新。各个组织体可以在其自主的管理中，发挥其创造力和聪敏才智，进行管理创新，从而推动整个行政管理的发展。

4、提高行政效率

在现代社会，随着科技、经济的发展，个人对政府的依赖加深，国家管理的行政事务也日益增多。如果采用集中式的组织形态，由国家统一管理，则难以迅速作出决策，也不可能及时地将决策付诸于实施。一方面，重大的行政决策都要等待中央作出，不仅决策的周期长，而且信息传递层次多，容易失真，从而导致决策的不科学；另一方面，国家的政策要通过地方层层落实，容易走样。为增进行政效率，需要行政分权。宜由国家统一管理的行政事务，如外交、军事、货币、邮政等应交由国家负责，而一些宜由地方管理的行政事务，如经济、教育、卫生、道路建设等交由地方承担。以分权的方式组织行政，可以快速的处理行政事务。

5、满足特定公务管理的需要

对行政的组织在传统上是采用科层式的模式，下级从属于上级，实行层级节制。这种组织模式不适应于特定公务的管理，如公立大学、公立图书馆等。在文化教育领域，要有学术创新，鼓励学术研究，就需要宽松的环境，避免行政干预。因而，公立大学可实行公务分权。赋予公立大学独立公法人的地位，由其自己依法组织和管理。大学校长可依法选举产生，大学的机构依法自主设置，政府仅负责监督和控制。再如对律师等行业的管理，可授权律师协会等实行自主管理，以利于行业的发展，同时可减少政府的工作负担。另外，政府直接管理的工商业也是比较特殊的公务，可以采用公务分权的方式进行管理。

（三）行政分权的方式

在现代行政中，行政分权的方式有多种：

第一，采用联邦制的形式分权。严格地说，联邦制分权不仅限于行政分权，还包含了立法权和司法权在联邦与州之间的分配。州与联邦一样也是政治实体，只不过州不能象一个主权国家那样拥有独立的军事、外交等方面的权力。联邦制分权往往由特定的历史原因形成，如美国、德国等，难以人为地采用。

第二，采用地方自治的形式分权。在单一制国家，如英国、法国和日本都采用了地方自治的形式，在国家与地方之间实现行政分权。在联邦制的美国、德国，州与地方政府也实现行政分权。地方自治一词，导源于英国。英国人夙有自治思想，认为凡公共事务之与人民有利害关系者，并不由国家专任官吏之支配，而由人民亲自处理，或由其代表出而参加者，谓之地方自治。[11]和联邦制国家的州不同，地方自治体不如州的地位独立，也没有相应的司法权。但地方自治体可在法律规定的范围内自主管理。

第三，采用公务自治的形式分权。将一些特殊性质的公务独立出来，组建公法人或委托某种行会进行管理，而不受行政机关的直接指挥。公务自治的形式又有两种：一种是组建各种类型的公法人，如非赢利性质的公立大学，赢利性质的政府公司等；另一种是委托同业行会进行管理，甚至于委托私人进行管理等。西方国家的行政管理私有化趋势是公务分权的一种新的发展。

第四，采用权力下放的形式分权。这是指在同一个组织体内设有中心管理机关和分支机构，中心管理机关将一些权力下放给分支机构行使。实现权力下放主要是为了提高行政效率。我国目前主要是采用权力下放的形式在中央和地方之间实行分权。

第五，采用设置特殊机构的形式分权。如美国联邦政府设置的独立管制机构是对总统权力的限制，也是一种分权形式。

（四）确立行政分权原则的意义

在西方国家的行政组织法律制度中，行政分权占有重要地位。由于历史传统的影响，我国却习惯于集中式的管理，时至今日，这种集中的观念仍然影响着我们的行为方式和制度架构。因而，确立行政分权原则具有重要意义。

首先，有利于传统观念的改变。无可置疑，集中式的行政组织方式之所以能在我国存续两千多年，自有它的可取之处。即使在现代社会，集中的管理也有它的优越性。它可以迅速动员人力、物力完成某一项行政任务。但集中式的管理也有很大局限，而且与民主、法治的精神不相容。自主管理是直接民主的需要，只能通过行政分权的方式实现。

其次，有利于行政分权制度的发展。我国长期以来采用集中式管理，行政分权制度很不发达，已制约了行政的发展。尤其是随着经济体制改革的深入，社会利益多元化格局的形成，行政分权已成为时代的需要。对行政分权原则的肯定，意味着我们将在行政组织制度上逐渐采用分权这一现代的行政组织技术，建立相应的制度。

再次，推动民主和法治的发展。行政分权建立在民主和法治的基础上，其基本原理是通过分权，使公民有更多的机会参与管理，从而实现直接民主。此外，行政分权，尤其是不同组织体之间的分权，必须借助于法律技术才能完成。这是因为：第一，只有通过立法才能在各组织体中进行分权；第二，通过立法才能明确各组织体的权利义务和责任；第三，各组织体之间的争议只有通过法律手段才能解决。

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