程洁：香港宪制发展与行政主导体制 （下）

三、对香港行政主导实践的评价与展望

　 十余年来，《基本法》所确定的政治体制整体运行良好，同时实践中也提出了一系列值得探讨的新问题。对于这些来自立法机构、司法机构以及政治团体的新的权力主张，特区政府的回应方式不同，对行政主导体制产生的影响也不同。

　 一种回应方式是被动回应。例如，“高官问责制”的创设就是一例。在立法会开创了政府主要官员投不信任票的先例之后，政府即以“高官问责制”进行回应。虽然《基本法》设计的行政一立法关系中，行政机关对立法会负责的内容采取了列举方式，其中不包括不信任投票。但是，随着香港政治性社团在回归后的发展，党团为争取选民的注意和支持，不断制造政治话题，对政府主要官员提出不信任案成为党团表现的重要渠道之一并逐渐成为一种宪法性的惯例，从而构成行政对立法会负责的一种形式。这种回应造成了政府的被动和自我约束。

　 另一种回应是主动回应。例如，成立政制发展专责小组，在策发会中委任不同界别的非官方委员，使成员有广泛的代表性，以体现均衡参与的精神。又如，1999年终审法院裁决特区立法违反基本法并认定特区司法机构可以审查全国人大立法之后，特区政府向中央政府报告，再由国务院向全国人大常委会提出释宪要求。通过全国人大常委会释宪，澄清了全国人大常委会和特区司法机构之间的关系，从而避免了特区司法机构过度扩权的结果。再如，香港回归之初，政府的主要负责人基本上保留原班人马。这虽然符合平稳过渡的政策，但是由于行政长官未能通过任免形成具有集体效忠意识的政府班底，不但工作协调出现问题，而且也为政府树立了各方面的反对派。针对这种情况，2005年以来，政府的“管治联盟”政策越来越清晰，大胆启用支持政府的建制派人士入阁，同时通过征询意见等形式吸纳了不同界别的意见，从而有效地提高了政府的支持率。

　 从政府施政的角度来看，无论是哪一种回应，都会出现制度创新。这体现出政治体制与政治实践的密切关系。但是从行政机构的宪制地位而言，行政机构的被动不符合其行动方式的一般规律，有可能会导致失权的结果。与立法机构和司法机构相比，行政机构一般被认为是更具有主动性和行动力的权力部门。英国宪法学者认为行政区具有“剩余权”的属性，[35]可见其权力范围之大。就行动力而言，行政机构又往往被称为“执行机构”，因其科层体制方便提高工作效率，同时还控制着军队和警察等国家机器，特别是在《基本法》已经明确向特首和特区政府赋权的情况下，特区的行政机构依然出现被动应付的局面，非常值得关注和反思。

　 有观察者认为，香港行政主导出现弱化的情况，既有体制上的原因，也有政治文化和施政环境方面的因素。[36]就制度而言，《基本法》没有赋予行政长官对立法会议员的委任权，所有立法会议员均由选举产生，且其中直选议员占一半。而在《香港特别行政区基本法》之后的《澳门特别行政区基本法》则授权特首委任27位议员中的7位，更有助于实现立法会与特首之间的协调一致。此外，虽然两个基本法都规定特区政府对立法会负责，但是香港特区政府较之澳门特区政府对立法会负责的内容多一项：征税和公共开支必须经立法会批准。《澳门特别行政区基本法》没有这一条。这意味着澳门特区政府的运作空间更大。在与司法机构的关系方面，港澳对一般法官的任免程序基本相同，但对终审法院法官的免职程序有所区别。香港终审法院法官和高等法院首席法官的任命须由行政长官征得立法会同意；而澳门的做法是终审法院法官的免职由行政长官根据立法会议员组成的审议委员会的建议决定，更加突出行政长官的决定权。在政治文化和施政环境方面，在香港回归前，英国对香港的管治已经比较成熟和严密，形成了一套行之有效的管治方法和管治团队。即使在放弃主权之争之后，英国也曾经企图继续管治香港，提出“主权换治权”的方案。在香港回归的过渡期，港英政府加速“代议制改革”，为政权的平稳交接制造了障碍，也影响到政权交接后首届政府和行政长官的施政。与此相对，澳门的和平交接则为首任行政长官和政府创造了较好的施政环境。

　 尽管如此，《基本法》对行政长官和香港政府的既有授权已经为行政主导体制奠定了根本性的基础。从香港两任不同政府的施政效果来看，政府能否充分运用《基本法》的授权，切实提高其管制能力，是决定其能否发挥行政主导作用的关键。面对香港的宪制发展，政府有必要对新的权力主张作出回应，特别是从以下几个方面维护行政主导体制，使之能够与香港的宪制共同成长。

　 第一，加强政府自身建设，切实提高政府管治能力。行政机构要在香港的政治构架中发挥主导作用，必须具备相应的组织能力。从香港回归后的政府管治实践来看，特区政府特别应该加强组织管理能力。根据《基本法》，特首有权领导香港特别行政区政府、任免主要官员和公务人员（第48条）；特区政府有权管理各项行政事务（第62条）；公务人员必须尽忠职守，对香港特别行政区政府负责（第99条）。可见，特首和政府不但有权行使各自对内对外的行政管理权，而且还有权行使对公务员系统的组织管理权。

　 就规模而言，香港拥有庞大的公务员队伍，包括警察等治安和纪律部队。如果组织合理，这些公务员将成为维护行政主导的核心力量。但是，如果组织构架存在缺陷，也容易出现互相牵制、消耗行政机构本身的有生力量。例如，许多观察家都注意到，在首任行政长官董建华第一任任期内，公务员团队对行政首长施政配合度不高，导致政府施政困难。“高官问责制”的推行，既有回应立法会监督政府的考虑，也是为了理顺特首与三司之间的关系，特别是特首与政务司之间的关系。[37]事实证明，理顺特首与政府部门和公务员系统之间的关系，有助于行政主导体制的实现。现任特首曾荫权先生提出要发展“香港特色的民主”和“共识政治”，进一步整合行政力量。据此思路，香港特别行政区将出现一个三层宝塔形的行政架构：行政长官在三位司长尤其是政务司长和财政司长的辅佐下，居于管治架构的最高也是核心位置；行政会议强化“执政联盟”，以确保行政机关得到立法会的稳定支持，同时，减少行政会议的出席人数以提高效率；策略发展委员会连同其他咨询组织，构架管治的民意基础。另外，为问责官员设立政务助理，为有意参政的党团提供出路，并且还可通过此途径培养和发现政治人才。

　 第二，认真对待政党诉求，同时有序推进政党制度法律化。《基本法》设计的政治体制没有涉及政党在特区政治生活中的地位，这给政党随着民主政治的发展而不断发展创造了空间。处理好政府与政党的关系，获取政党的支持，是确保香港今后维持行政在政治运行中主导作用的重要一环。从政党的本质属性来讲，都有执政、参政要求。立法会议席的开放，满足了政党执掌部分公共权力的要求。但它们仍然是“功能缺失性政党”，不能问鼎公共权力的执行权，使得行政与立法之间在政治上严重失衡。如果政府不考虑与政党分享行政权，行政立法关系不可能得到缓和，所谓“执政联盟”也不可能真正建立，因此有限度地回应政党的执政、参政要求，可能是今后香港政治发展的必然选择。

　 当然，特区政党政治的发展必须在承认中央政治权威的前提下进行。中国是单一制国家，香港特区是一个直辖于中央人民政府的地方行政区域。特区的“高度自治”并没有改变中央政府的最终控制权。行政长官和特区政府的权力来源于代表国家的中央政府，中央政府对特区行政长官和主要官员有实质任命权，切实保证以爱国者为主体的港人来治理香港。香港政治团体对此必须要有充分的了解和认同。在此基础上，才能形成互动良好的政治竞争。有一种观点认为，必须保持行政长官不隶属于任何政党，以避免特首受代表某一阶层或某一界别利益的政党的纪律和政策主张的约束并保持政策的连续性。不过，随着特首选举进入普选时代，要求特首完全政治中立几乎是不可能的。如果通过政党立法，以法律引导政党在特区内良性竞争，那么即使形成政党轮流执政，也不会对中央和特区关系、特区繁荣稳定发生负面影响。

　 第三，寻求政治共识，扩大管治联盟。行政主导体制作为《基本法》所确立的香港政治体制，需要获得民众的支持和肯定；同时，特区政府的管治同盟应当探讨超越政党政治、寻求带有直接民主意义的社会力量的支持。

　 建立政府与公众直接联系的机制既有《基本法》上的依据，同时也符合现代民主发展的趋势。一方面，《基本法》肯定并鼓励特区政府设立咨询组织，通过咨询决定相关事项（第65条、第142条）。如果能够善用咨询组织，有助于政府吸纳不同的政治意见，强化政府与公众的联系，提高公众对政府决策的认同。另一方面，从一般宪法理论出发，特区政府也可以通过政治实践不断发展出相关机制。《基本法》是香港的宪制性法律，为适应香港未来发展的需要，在制定时不可能对各方面细节都作出规定，因此其规定具有原则性。特区政府在基本法框架下，可以积极行政，拓展施政空间，创造“宪法惯例”，也就是做出各方认可的“规矩”。实践证明，特区政府以往所采取的各种形式的吸纳民意的措施和机制，为各方达成共识提供了基础。例如通过行政会议强化“执政联盟”，对政改《绿皮书》进行公众咨询等都获得了良好的社会效果。

　 第四，积极行使《基本法》对特区政府和行政长官的授权，不断强化行政主导的管治理念。《基本法》是一部授权法，该法对香港立法、行政和司法机构的授权范围各自不同。一般认为，行政权的范围包括对内的法律执行权、外交权、治安权（警察权）、军队指挥权、人事任免权、规范创制权等。中央对香港特区行政机构的授权，除了军队指挥权之外，基本上都已经涵盖。此外，《基本法》不但采取列举的方式授予行政长官和行政机构权力，还通过第48（9）条等进一步规定，特区行政长官有权代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务。这些授权散见于基本法的不同章节，也构成行政机构行使权力的重要依据。例如，《基本法》第65条规定的设立咨询组织的权力，第五章所规定的政府管理经济的各种权力，第96条有关与内地或外国签署司法协助安排的规定等。

　 但是，行政长官和特区政府对中央政府的这些授权的运用并不充分。特首对香港法官的委任权就是一例。根据《基本法》第88条，香港特别行政区法院的法官，根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，由行政长官任命。这一规定体现了行政权力与司法权的联系和制约。在行政权力具有主导性的地区，例如美国，总统对法官的任命权被视为影响司法政策的重要因素，[38]但是，香港回归以来，特首对法官的任命所起的所用非常有限，法官任命逐渐成为特区司法机构或至多是法律界自身的一项职权。这不但成为司法扩权的重要内容，也实质性地抵消了《基本法》所蕴含的行政与司法互相制约的精神。影响特首行政权的一个重要因素是《司法人员推荐委员会条例》。根据该条例的规定，实际上有能力影响司法人员任免的关键人士是终审法院首席大法官而非特首。[39]不过，两任特首和政府似乎都无意改变现状。因此，司法机构在多起案件中采取简单的形式主义路径，无视政府立法时所考虑的政策意愿就不足为奇了。

　 政府对《基本法》的其他授权也存在不同程度的“弃权”现象。例如，政府一直未就政党或政治团体立法作出安排，使目前既存的政党都以公司的名义存在和运行。又如，《基本法》第142条规定，香港特别行政区政府在保留原有的专业制度的基础上，自行制定有关评审各种专业的执业资格的办法。但是香港特别行政区政府对许多重要行业的准入规则尚未确立标准，主要是放任行业本身自身管理。

　 结语

　 《基本法》所确立的行政主导体制，借鉴了香港既有的政治实践，考虑到香港的地缘政治特色（单一制国家的城市单位），使行政权力能够在立法、行政、司法三权中，拥有更加主动和优先的地位。鉴于行政主导体制所反映出的这一宪制特征，对香港行政主导体制的评价，也必须建立在行政机构与不同权力部门之间关系的基础上。

　 香港回归十余年来，行政主导体制的实践受到香港政制发展的影响，既需要回应立法会和司法机构的权力扩张，也需要面对政党政治发展给政府权威提出的挑战。其结果就是香港政府行政主导的空间被压缩。如果2017年香港行政长官选举采取普选制，参选政党将有能力为特首制造更多压力，特首的施政能力将面临更多考验。同时，也必须注意到，基于行政主导思想而赋予特别行政区行政长官和特区政府的一些权力并没有完全发挥。特首和政府能够发挥政治影响力的空间依然宽广。特首如何在诸如任命法官等领域中发挥主导作用，同时兼顾司法独立和维护法治，是值得进一步探讨的问题。

　 从《基本法》所确立的香港宪制构架出发，维护基本法创制者所设计的行政主导体制，需要行政机构“内外兼修”，积极有效地行使基本法赋予的权力。申言之，需要行政机构在加强自身建设的同时，积极主动地行使权力，回应其他机构的扩权。只有这样，才能赢得其他权力部门的尊重和公众的支持，也才能真正实现行政机构在宪制构架中的主导作用。