街道办事处具有行政诉讼主体资格

  　　1986年，原告陶金霞随姐姐从五星乡琵琶山村八组迁入平西村一组，1989年，陶金霞被招为占地工。1991年，陶金霞又随其姐从平西村一组迁入平西村七组。陶金霞结婚后于1994年生育一女陈冉冉，其户口随母落入平西村七组，有菜园及田地。从1999年至2001年间，陶、陈二人享有组里年终福利分红。2002年10月平西村七组作出决议：非正常入户人员及子女不享有集体利益分配，停发陶金霞2002年年终分红，并收回陈冉冉的土地。原告找平西村七组解决待遇及土地经营权问题未果，随后原告要求刚刚撤乡设处的被告五星街道办事处作出行政决定，被告认为其无权就争议的土地经营权进行确认，建议原告依法起诉。被告曾主持原告与平西村七组进行调解，但调解未果。原告遂提起行政诉讼，要求被告履行行政行为职责，对原告与平西村七组因土地经营权纠纷及年终福利分红待遇引发问题作出决定或答复。

■分歧

  　　有人认为，五星乡人民政府被撤销，新设立的五星街道办事处仍然行使一级政府职能，故其可以作为被诉行政主体。但根据农村土地承包法第五十一条之规定，因土地承包所发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府解决。政府处理不是解决承包经营权纠纷的必经程序。平西村七组就分红问题作出的决议符合村民委员会组织法，村民自治原则对该决议具有约束力，被告无权干涉平西村七组自行决定财产利益分配原则。原告要求被告履行行政职责，无法律依据，理由不成立，应判决：驳回原告的诉讼请求。

  　　还有人认为，原告与平西村七组之间发生的土地经营权及分红纠纷实质上是土地承包经营权纠纷，二者是平等的民事法律关系，属《中华人民共和国农村土地承包法》调整范畴。同时根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使执行本行政区域内的行政工作的职权，作为本案被告的五星街道办事处属区人民政府的派出机构，其对外行使行政职权应以区人民政府的名义作出，故原告要求被告履行法定职责，显属所诉被告不适格。

■评析

  　　笔者认为，街道办事处虽不是一级人民政府，但具有行政诉讼被告主体资格。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人，行政公署还是适格的复议机关。地方人民政府的派出机关虽不是一级人民政府，但实际上却履行着一级人民政府的职能，取得了事实上成为一级人民政府的法律地位，具有行政诉讼被告主体资格。本案被告五星街道办事处是区人民政府的派出机关，代表区人民政府行使部分管理职权，行使一定的政府职能，应当确认其行政诉讼被告主体适格。

  　　至于本案原告起诉要求五星街道办事处履行行政职责，对其与平西村七组因土地经营权纠纷及年终福利分红待遇作出决定或答复，笔者认为，公民针对行政机关的不作为，起诉要求行政机关进行作为。人民法院进行司法审查时，应针对五星街道办事处的行政不作为进行合法性审查，而不能行使行政权，代替五星街道办事处作出答复，直接驳回原告的诉讼请求或起诉，该纠纷应由五星街道办事处给予处理或答复。

 河南省信阳市中级人民法院   周智君 阮晓强