能源立法——实现能源安全的有力保障

　　内容提要: 近年来我国能源产业取得了显著发展，同时也出现了一些问题，这些问题与我国能源法律在体系、内容、配套和协调等方面的缺陷直接相关。当前迫切需要健全和完善能源法律体系，为我国能源安全提供有力保障。为此，首先需要认清我国所面临的严峻的能源形势，明确制定能源法的指导思想和基本思路，在此基础上，将制定能源法、修改节约能源法与制定配套行政法规和规章等工作紧密结合。

　　一、我国能源发展及能源法制建设现状

　　能源发展对我国现代化建设和国家安全至关重要。改革开放以来，我国能源工业取得了举世瞩目的成就，对国民经济和社会发展起到了重要的促进作用。上个世纪后二十年，我国以能源消费总量翻一番支撑了国内生产总值翻两番。“十五”时期，能源发展步伐明显加快，能源建设取得了新的成绩。

　　（一）能源发展表现在多个方面

　　1．能源供给能力明显提高。经过多年努力，我国初步形成了以煤炭为主体，电力为中心，石油天然气、新能源和可再生能源全面发展的能源供给格局。2006年，我国一次能源生产总量达到22．1亿吨标准煤，是世界第二大能源生产国。其中，原煤产量23．8亿吨，居世界第一位；原油产量1．84亿吨；天然气产量585．5亿立方米。发电量2．83万亿千瓦小时。[1]能源输运体系初步建立，原油、成品油形成了北油南运、西油东运的区域性管网，天然气建成了西气东输干线，西电东送效果显著，区域电网得到加强。“十五”期间，原煤年均增长13．4％，天然气年均增长14．2％，发电量年均增长14．2％，[2]是我国能源生产增长最快的时期。

　　2．能源消费结构有所优化。煤炭所占的比重趋于下降优质清洁能源的比重逐步上升，煤炭转化为电力的比重逐步增加。核电装机容量稳步发展，风能、太阳能和生物质能开发得到重视，燃料乙醇商业化应用已在各地展开，煤制油产业化示范工程开始实施。

　　3．能源产业技术装备水平不断提高。石油天然气工业形成了比较完整的技术体系煤炭工业，已拥有一批世界先进水平的大型矿井，国有重点煤矿采煤机械化程度有较大提高。电力工业技术达到世界先进水平。

　　4．能源节约和环保取得进展。按不变价格计算，万元国内生产总值能源消耗由1980年的16．6吨标准煤，下降为2006年的1．21吨标准煤，年均下降3．5％以上。[3]2006年，我国在国内生产总值比上年增长10．7％的情况下，能源消费总量比上年增长9．3％[4]2005年与2000年相比，乙烯综合能耗由848千克标准油/吨下降至700千克标准油/吨，水泥综合能耗由181千克标准煤/吨下降至159千克标准煤/吨，吨钢综合能耗由906千克标准煤下降至760千克标准煤，火电供电煤耗由392克标准煤/千瓦时下降至370克标准煤/千瓦时。[5]节能工作在全社会广泛开展。能源领域环境保护得到加强，新建火电厂配套建设脱硫装置，已有火电厂加大脱硫改造力度，东北等地区采煤沉陷区治理工程开始实施。

　　5．能源体制改革稳步推进。能源市场逐步发育，企业生产和投资积极性不断增强，企业自主经营、市场合理竞争、政府宏观调控的能源体制正在形成。

　　（二）能源法制建设取得重大进展

　　“九五”期间，我国相继出台了《电力法》、《煤炭法》和《节约能源法》，对能源发展和能源节约发挥了重要作用。这些立法反映了我国经济体制改革的成果，即在政企分开的基础上对能源企业进行管理，同时在一定程度上适应了能源投资体制的市场性变革和能源企业经营模式转变的需要。“十五”以来，党和国家高度重视我国能源的可持续发展问题。2005年制定的《可再生能源法》，其立法原则和主要内容不仅体现了能源可持续发展的理念，还对政府和市场主体共同参与能源结构的调整给予了立法支持，在开发利用可再生能源的机制和体制创新等方面也取得了重大突破。同时，国务院及有关部门也制定或修改了《电力监管条例》、《煤矿安全监察条例》、《石油天然气管道保护条例》、《煤炭经营监管办法》、《成品油市场管理暂行办法》、《电力市场运营基本规则》等一系列能源法规规章。这些法律法规和规章的颁布，构成了我国能源法律体系框架的雏形，是我国能源产业逐步走向法制化的标志，在很大程度上支持了我国能源产业的发展。

　　二、能源领域存在的问题和面临的形势

　　在肯定成绩的同时，我们更要发现问题。“十五”以来，特别是近三年来，随着经济增长速度的加快，能源领域多年积累的矛盾和问题进一步暴露，能源供给状况对经济社会发展已构成严重制约。煤、电、油供应紧张，部分地区出现拉闸限电等现象；经济增长方式粗放，能源消耗居高不下；能源利用效率提高缓慢，单位国内生产总值能耗始终没有实现规定的目标；能源结构不够合理，清洁能源、可再生能源开发利用很不充分；煤矿安全生产形势依然严峻，重特大事故接连发生；能源体制机制方面还存在不少问题，在一定程度上甚至成为发展的障碍。

　　上述问题的长期存在，与我国能源法律法规不完善密切相关。主要表现在以下几个方面：一是体系问题。起基础作用的能源基本法缺失；石油、天然气、原子能等领域的能源专门法至今缺位；缺少能源公共事业法；现行能源立法主要调整的是能源的开发、利用等行为，而对能源产品的销售和服务缺少规范。二是内容问题。部分能源法律法规与改革方向和WTO体系中的能源规则不相适应；已经制定的能源专门法律亟待修订；还存在诸多规制的空白。三是法规不配套。现行的几部能源专门法内容均比较原则；一些迫切需要制定的行政法规和规章，迟迟不能出台。四是法规之间不够协调。能源法与其他相关法律之间存在着不一致甚至冲突；能源法律与能源政策的协调配合也存在问题。[6]

　　当前和今后一个时期，我国能源安全面临着十分严峻的形势。

　　一是能源需求快速增长。随着经济规模进一步扩大，能源需求还会持续较快地增加，对能源供给形成巨大压力，石油天然气等优质能源的对外依存度将进一步提高。

　　二是能源资源相对短缺。人均拥有量较低资源勘探相对滞后，能源资源分布很不平衡影响了能源产业协调发展。

　　三是能源结构不够合理。富煤、少气、贫油的能源结构在短期内难以改变。

　　四是能源技术相对落后。能源技术与发展的要求相比还有较大差距。可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不够广泛。

　　五是国际能源市场情况错综复杂。目前全球能源供需平衡关系脆弱，石油市场波动频繁，国际油价高位振荡，各种非经济因素也影响着我国的能源国际合作。

　　三、如何健全和完善我国能源法律体系

　　在如上严峻复杂的形势下，为保障我国能源的供应，有必要加快健全和完善我国的能源法律体系。

　　（一）高度重视制定能源法

　　能源法是一部规范能源经济关系和社会关系的基础性法律。从总体上看，制定能源法有助于解决如下重大问题：一是明确我国能源发展的总体战略，确立能源开发利用的战略思想、方针、目标和措施。二是确立能源行业各单行法律的指导思想和基本原则，协调各单行能源立法。三是确立能源中长期规划的法律地位，为实现能源发展目标提供法律保障。四是建立能源综合利用和能源效率的法律规范，有效推动技术创新和产业结构的调整，形成能源资源节约型的经济增长方式。五是明确能源的市场准入、价格、储备、投资等基本政策。六是建立保障能源安全和能源应急体系的法律制度。七是规范能源的国际合作与交流。国际和国内经验都证明，仅仅依靠能源专门法是解决不了上述问题的。

　　从我国的实际情况出发，制定能源法应当明确以下基本思路：

　　1．关于立法目的。过去制定能源方面的法律法规，主要考虑的是如何保障能源的安全供应，这个指导思想必须改变。当今世界各国能源法的设计基本都是围绕保障能源安全、提高能源效率和保护生态环境这三大目标展开，因为离开提高能源效率和保护生态环境，就违背了以人为本的立法基本理念，违背了可持续发展战略。我国能源立法也应当为实现这三大目标服务，要通过设计核心的法律制度来有序实现这些目标。

　　2．关于立法策略。制定能源法，应当突出重点。要通过制定能源法，重点解决能源开发利用中面临的主要障碍并建立相应的制度，能源法不宜包罗万象，不宜追求大而全，不宜面面俱到而影响对当前主要矛盾的解决。

　　3．关于建立能源规划制度。能源规划对于应对各种能源问题具有重大的作用。一个国家的能源战略要在能源法的框架内集中体现，其载体就是能源规划。因此，需要确立能源战略和规划的法律地位，以充分发挥能源法在实施能源战略与能源规划中的作用。

　　4．关于建立能源市场制度。市场机制不是万能的，但是如果没有市场机制，能源领域将是低效的。通行的能源市场制度包括市场准入制度、鼓励竞争与反垄断制度等。能源法应体现市场机制的基本原则，反映市场经济条件下发展能源产业的基本规律。

　　5．关于建立能源国际合作制度。能源问题及其解决已经成为全世界共同面对的问题，开放的能源体系所面临的挑战，必须通过开放的思路来解决。我国制定能源法应当顺应国际发展趋势，鼓励能源合作交流，通过国际间平等协商条件下密切合作来保障能源安全。

　　6．关于建立能源信息统计制度。能源信息统计是能源管理的基础。能源立法应加强能源信息统计制度的建立，实行强制数据报告制度，发挥国家信息系统和中介机构在能源信息统计中的作用。

　　7．关于建立能源环境保护制度。能源和环境问题紧密相连，这意味着能源和环境的相关法律和管理机构要协调一致。如有些国家分别在能源和环境管理机构中互设环境处和能源处，以此来协调能源管理和环境保护工作。当前特别要体现我国积极参与控制气候变化国际合作，大力推动节能减排的有效措施。

　　8．关于能源法与相关法律的关系。能源法律只是直接规范能源领域相关行为的法律，其必须与其他相关法律有效衔接，形成合理、协调的法律合力，才会富有效力。我国在起草能源法的同时，要抓紧制定循环经济法等法律，并在起草过程中注意相关法律之间的协调配合问题。

　　9．关于建立节能减排的市场交易机制。一些成熟市场经济国家正在逐步将市场机制引入到节能减排领域。澳大利亚从2003年起，在新南威尔士州实施了世界上第一个强制性温室气体排放交易方案，目前，该国正计划于2010年在全国范围内推广该方案。

　　10．关于建立能效评估体系。如何切实提高能源效率已越来越为世界各国所重视，发达国家在这个领域积累的经验值得借鉴。例如，欧盟委员会和各国政府通过建立和实施能效评估体系，每年对节能结果进行监测，提出改进措施，比较各国在能效绩效方面的进展，并评估改进的潜力，在提高能效等方面取得明显成效。

　　11．关于法律的可操作性。发达国家在保障能源法律可操作性方面，主要采取了三种措施：一是明确执法主体。能源管理部门过多，或者各部门之间职能相互交叉，不利于能源的管理。能源法律法规执行效果较好的国家一般都有明确、统一的能源主管部门，并且职责清晰。有些国家还在法律中设立了问责制，对政府进行监督。二是在法律中规定量化指标。发达国家的能源立法大都提出了一些具体的量化指标，以此保证法律目标的具体化。实践证明在法律中规定量化指标与保障法律稳定性并无矛盾。三是及时制定配套法规。

　　（二）抓紧制定与修改能源专门法律我国可借鉴发达国家的这些经验以提高法律的可操作性

　　国务院副总理曾培炎2005年12月27日在第十届全国人大常委会第十九次会议上作的《关于当前能源形势与能源安全问题的报告》中指出：国务院将适应改革开放和经济社会发展的需要，积极配合全国人大及其常委会，加强能源立法工作。在加快能源法的研究起草工作的同时，协助做好煤炭法、电力法、节能法的修订工作，做好石油天然气法、石油天然气管道保护法、原子能法的起草准备工作。

　　建议对现行节约能源法进行较大修改，修改的主要内容包括：

　　一是扩大调整范围。建筑、交通运输是能源消耗的重要领域。根据建设部的数据，目前我国建筑能耗约占全社会终端能源消耗总量的27．5％。今后随着汽车的增加，比重还会提高。[7]为了加强这些方面的节能工作，建议增设建筑节能、交通运输节能的内容，主要规定重要的节能制度和管理措施，特别是规定政府部门相关职责，如编制相关领域的节能规划，制定有关节能标准等，而具体的问题宜由专门性法规和规章进行规定。

　　政府机构是能源消费的重要部门。据测算，2005年，政府机构能源消费量达8700多万吨标准煤，约占全国终端能源消费量的6．7％，而且，其增长速度高于全国能源消费量的增长速度。[8]为加强政府机构的节能管理，更好地体现政府机构带头节能，建议新增加公共机构节能的章节，明确政府机构在节能方面的义务。

　　加强对重点用能单位的耗能监管。2004年，钢铁、有色、煤炭、电力、化工等9个重点耗能行业的1008家重点耗能企业的能源消费量达到了6．7亿吨标准煤，占全国一次能源消费总量的33％，占工业能源消费量的47％。[9]为此，建议增加“重点用能单位节能”章节，进一步明确重点用能单位的节能义务，强化监督和管理。为加强工业节能工作，还建议增加优化用能结构和企业布局，节约和替代石油，实行电网节能调度，采用余热余压利用、洁净煤及热电联产技术等内容。

　　二是健全节能标准体系和监管制度。节能标准是企业实施节能管理的基础，又是政府加强节能监管的依据。本次节能法的修订，应当进一步明确有关部门要组织制定强制性的用能产品和设备能源效率标准、高耗能产品单位能耗限额标准，并对健全建筑节能标准、交通运输营运车船的燃料消耗量限值标准等提出要求。以上述标准为基础，建议规定更加严格的节能管理办法，如：实行固定资产投资项目节能评估和审查制度；对一些使用面广、耗能量大的用能产品，实行能源效率标识管理；对依法实行生产许可证的工业产品，如存在使用国家明令淘汰和禁止建设的工艺、浪费能源和污染环境情形的，主管部门不得颁发生产许可证。还应当增加规定，对不符合能源效率标准的用能产品、设备实行淘汰制度，超过高耗能产品单位能耗限额标准用能的生产单位必须限期治理；对逾期不治理或者没有达到治理要求的，要责令停业整顿或者关闭。这些标准和管理办法的建立和完善，将有利于从源头上控制能源消耗，遏制重大浪费能源的行为，使节能工作变被动为主动。

　　三是加大政策激励力度。建议增设激励政策的章节，明确国家实行促进节能的财政、税收、价格、信贷和政府采购政策，主要包括：运用税收、财政补贴等政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，从生产、消费和进出口等方面促进节能，抑制浪费能源的行为；设立节能专项资金，支持节能科技研究开发、节能技术和产品的示范与推广、重点节能工程的实施、节能宣传培训、信息服务和表彰奖励；要求有关部门制定和适时调整节能政府采购清单，通过政府采购政策促进节能；引导金融机构等增加对节能项目的信贷支持，控制对高耗能、高污染项目的贷款；实行有利于节能的价格政策，逐步实现能源价格市场化形成机制等。还应当通过峰谷电价、差别电价促进节能，鼓励热电联产，对利用余热余压发电等作出规定。

　　四是明确节能管理和监督主体。建议规定，县级以上地方各级人民政府要明确管理节能工作的部门。政府各部门在各自的职责范围内依法履行与节能有关的管理职责，并接受管理节能工作的部门的指导。此外，增加相关部门在节能监管方面的职责，同时增加对违法用能行为的查处措施。

　　五是强化法律责任。（1）建议增加法律责任条款。包括：用能单位未按规定配备、使用能源计量器具的法律责任；重点用能单位不按时报送能源利用状况报告或报告内容不实的法律责任；建设、设计、施工、工程监理等单位违反有关建筑工程节能标准的法律责任等。（2）建议加大处罚力度。建议规定，房地产开发企业在销售商品房屋建筑时未向购买人明示能源消耗指标、节能措施、保温工程保修期等信息的，或者利用以上信息进行虚假宣传的，除责令限期改正外，还应处以交付使用的商品房屋建筑销售总额一定比例的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书。（3）建议强化公共机构、节能服务机构的法律责任，包括：对不符合有关节能标准、节能设计规范和高耗能产品单位能耗限额标准要求的项目予以批准或者核准建设的法律责任；节能咨询、设计、认证等服务机构提供虚假信息的法律责任；公共机构未优先采购列入节能政府采购清单中的产品、设备，或者采购国家明令淘汰的产品、设备应承担的法律责任等。

　　（三）抓紧制定能源行政法规

　　当前，应抓紧研究制定成品油市场管理条例、国家石油储备管理条例和节约石油管理条例、建筑节能管理条例、电力建设与管理条例等行政法规。应通过能源配套法规的制定和实施，促进能源开发利用和管理工作的规范化和法制化。

　　（四）在制定相关法律时体现发展能源产业要求

　　在其他法律中充分体现发展能源产业的要求，是《中国21世纪议程》所倡导的“综合决策”[10]在立法过程中的具体体现。例如，通过明晰资源产权，有利于调动企业和个人节约资源的积极性，因此，加快物权法的制定与节约能源的目标是完全一致的；再如，在制定有关的财政、金融、税收、对外贸易等法律法规时，也应考虑从法律措施上支持能源产业发展的问题。总之，要通过相关法律的制定，形成发展能源产业的合力，以有效克服过去存在的能源法律“孤军奋战”的问题。从一定意义上讲，强调形成大力发展能源的法律合力，似乎比仅仅制定一部专门的能源基本法更为重要。

　　注释:

　　[1]《中国统计年鉴—2006》网址：//www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2006/indexch．htm.访问日期，2007年6月7日。

　　[2]国家环境保护总局副局长张力军在2007年“六·五环境日”新闻发布会上的讲话，网址：//www．zhb．g0V．cn/info/ldjh/200706/t20070605—104606．htm.访问日期2007年6月6日。

　　[3]《2006年国民经济与社会发展统计公报》，网址：//www．chinagateway．com．cn/chinese/yw/67979．htm.访问日期，2007年6月6日。

　　[4]2007年6月5日国家环境保护总局发布的《中国的环境状况》第4页，网址：//www．sepa．gov．cn/xcjy/zwhb/200706/W020070605557034672366．doc.访问日期，2007年6月6日。

　　[5]《中国统计年鉴—2006》，网址：//www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/2006/indexch．htm.访问日期，2007年6月7日。

　　[6]叶荣泗、吴钟瑚主编：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社2006年10月版，第15页。

　　[7][8][9]2007年6月，全国人大财政经济委员会主任委员傅志寰在全国人民代表大会常委会第28次会议上关于《中华人民共和国节约能源法（修订草案）》的说明。

　　[10]《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》第五章费用与资金机制，中国21世纪议程管理中心网站，www．acca21．org．cn/cca21pa．htm/访问时间：2006年7月15日。（全国人大环资委·孙佑海）

　　出处:《法学杂志》2007年第5期