论对我国体育彩票立法中的政府角色的认识

　[论文关键词]体育彩票立法 政府角色定位 管理体制

　　[论文摘要]随着我国体育彩票市场的不断发展，体育彩票管理体制也在不断完善，但是还是存在着政企不分和监管不力等弊端，本文阐述了体育彩票立法中的政府角色失位，提出了重新定位政府角色的一些设想。

　　一、我国体育彩票立法的简要回顾
　　1994年3月，国务院发出了《国务院办公厅关于体育彩票等问题的复函》，这一管理法规的发出标志着我国在全国范围内发行体育彩票的开始；1998年9月，为了加强体育彩票公益金的管理，根据《国务院关于进一步加强彩票市场管理的通知》(国发〔1993〕34号)的精神，国家体育总局、财政部、中国人民银行共同发出了《体育彩票公益金管理暂行办法》；2000年12月，财政部下发了《关于同意国家体育总局发行足球彩票的批复》，批准2001年试点发行足球彩票；2002年11月，为打击以“六合彩”、赌球等形式进行的赌博活动，财政部、公安部、工商总局、民政部、体育总局五部门联合发出《关于坚决打击赌博活动、大力整顿彩票市场秩序的通知》。
　　
　　二、我国体育彩票立法中政府的角色定位问题
　　在体育票的整个运行过程中，我国的政府部门既当了“裁判员”又当了“运动员”，这种双重角色的扮演有其弊端，一度造成政府角色的失位。
　　第一、体育彩票管理机制中政企不分。
　　政府理论中，政府的根本目标是追求社会公平和正义，而企业的则是追求市场份额与利润。两者的目标完全不同，相应的职责也有区别。在社会经济活动中，政府的职责就是规范市场，加强监督，提供必要的公共服务。显然，直接参与经济活动与政府能不符，这一职能是属于企业。然而，我国的体育彩票管理中心既隶属于体育局的行政部门，又是体育彩票的发行与销售部门。体育票管理中心行使了自己所不具有的职能，因而造成了许多违规行为有发生。
　　第二、体彩管理体制中的监管不力。
　　政府既当“裁判员”又当“运动员”，直接导致了我国体育彩票的监管行政部门的自我监管。虽然国务院规定财政部才是体育彩票的监管部门，但体育总局实际上也分享了监管的部分权力，因为（1）体彩中心的彩票发行工作直接受体育部门的指导；(2)公益金的分配和使用方向为体育部门所掌握，财政部很难对其效果进行监督；(3)我国除了体育彩票外，还有福利彩票(民政部发行)，财政部制定有关的政策与规则时，需要与两个平行的行政部门协调好才能得到较好的贯彻。因而，体育彩票的这种“行政部门监管行政部门”模式的作用效果比较有限。再者也缺乏必要的机制保障，因为财政部，彩票的监管具体是由综合司的彩票处负责，级别低、人员少，在省市一级财政部门还缺乏专门的职能机构。因此，在某种程度上，体育彩票的监管是一种体育部门的自我监管，由于部门利益的存在，自我监管的隐患不言而喻。体彩中心没有实施有效的监督管理，致使彩票销售的关键环节失控，给作案人提供了可乘之机。
　　
　　三、关于重新定位政府角色的设想
　　从国外的彩票立法中看，政府在彩票中主要是负责监管，即只当“裁判员”，而具体的经营操作都交给了企业。在我国，政府在体育彩票的运行过程中所扮演的是双重角色，这种状况导致了许多问题的出现，如政企不分，监管不力等。因此，我国的体育彩票立法应将政府的角色转换成只当“裁判员”的单一角色，即由监管与操作并行的“双重角色”到监管的“单一角色”这样才与政府的职能相符，具体来讲，政府主要负责对体育彩票的监管。当然，要将政府角色转换成主要负责监管的“裁判员”，其相关的监管机构和监管权力的设置也要做相应调整。
　　（一）体育彩票监管机构的重新设置
　　1．国外彩票监管机构的设置
　　从国外的彩票立法中可以看出，每个国家或地区的监管机构不尽相同，但根据监管机构独立性来分大致有三种，第一种是美国加州的完全独立的彩票监管机构。彩票委员会是美国加州的监管机构，其依法享有独立地位和行使监管职能，不隶属于行政、司法和立法机构中的任何一个部门。彩票委员会成员由州参议院和众议院的成员组成。第二种是法国的不独立的监管机构。法国没有专门的彩票监管机构，彩票的监管职能归国家预算部行使。彩票监管权由政府的行政部门来行使。第三个类型是英国的相对独立的监管机构。英国国家彩票的彩票监管机构是国家彩票委员会，但国家彩票委员会不是隶属于政府的某个部门，而是直属于主管部长，并依法行使彩票监管职能。
　　2．我国体彩监管机构设置的抉择
　　目前的监管机构是财政部，属于完全不独立的监管机构，这种监管机构不太适合，即便是把体育总局的监管权归于财政部的彩票处，彩票处的级别和规模限制也使它难以很好的履行其监管职责。因而英国的做法更值得我们去借鉴，把相对独立的监管机构作为我国体育彩票的监管机构。具体来讲，我国可以设立一个直属于国务院的专门彩票监管机构彩票监督管理委员会，用于监管我国体育彩票的发行与经营。这一监管机构由于仍然属于行政系统，因而其独立性是不完全的，但由于不再从属于政府的某个部门，而是直接成为政府的一个部门，因而又具有一定的独立性，这样一来，彩票的监管部门就能较少地受到其他部门出于部门利益的羁绊。若能通过立法来设置一个相对独立的监管机构，由于避免了部门利益，将会对于防止此类现象有着积极的作用。
　　（二）我国体育彩票监管权力的重新设置
　　按照相关法规规定，我国体育彩票目前的监管权由财政部行使，我国的体育部门实际也分享了部分监管权，当确立彩票监督管理委员会为我国体育彩票的监管机构以后，这些监管权应全部上收给彩票监督管理委员会。其监管权力主要包括：（1）管理体育彩票市场，查处违规发行和销售体育彩票的行为；（2）审批体育彩票的发行种类、销售方案和游戏规则（3）审定体育彩票销售机构资格和体育彩票印刷厂商的印刷资格；（4）审核体育彩票发行与销售设备及相关技术规范；（5）监督和管理体育彩票公益金的收缴、分配和使用，审批体育彩票公益金使用计划和发行费用收支计划；（6）打击非法彩票，保护彩民的利益。
　　
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作者：王永波