如何运用行政法之诚信原则改善政府信用现状

　　论文摘要:政府作为一个国家的权力机构和管理机构，其运行须遵从正式的法律、规范，且有一定的制度作为保障。行政法对行政权力的控制与平衡是改善政府信用的重要途径，而其中的诚信原则更突出了政府法治讲求诚信的重要意义。从行政法的角度探析如何运用行政法中的诚信原则来改善政府与民众之间的信任关系，提高政府信用度具有现实意义。

    一、问题的提出

    大量的社会学研究表明，中国正经历着一场普遍的信任危机。更有学者指出，中国目前最稀缺的资源就是信用。个人、企业、社会组织和权力机构以及整个社会都普遍存在着失信行为。加入世贸组织，跨入信用社会，要求建立一套新的市场游戏规则，在这套游戏规则中，政府的信用成为万众瞩目的焦点。政府作为一个国家的权力机构和管理机构，其运行须遵从正式的法律、规范，且有一定的制度作为保障。因此，民众对政府的信任显然属于制度信任的范畴，这种信任的建立也必须依靠一定的社会力量来实现。关系运作作为建立和增强人际信任的重要手段在这里已不再发生作用，政府要增强民众的信任度必须更多地依靠制度与法治层面的因素。行政法对行政权力的控制与平衡是改善政府信用的重要途径，而其中的诚信原则正突出了政府法治讲求诚信的重要意义。因此本文试图从行政法的角度探析如何运用行政法中的诚信原则来改善政府与民众之间的信任关系，提高政府信用度。

    二、行政法中的诚信原则

    (一)诚信原则的涵义

    诚信原则是现代民法之大原则。由于诚信原则以公平与正义为根本宗旨而凌驾于一切具体的民法规则之上.因此有“帝王条款”之美誉.就诚信原则之意义而言，诚信原则实乃要求当事人行使权利、展行义务皆应善意真诚、克守诺言、公平合理。

    (二)诚信原则在行政法中的认可

　　诚信原则不但显耀于私法，在公法之领域，亦渐次得到认可。1926年6月，德国行政法院在一判决中指出，“国家作为立法者以及法的监督者，若课予国民特别义务.于国民私法关系.相互遵守诚实信用乃正当的要求;且国家对于个别国民在国家公法关系上，该诚实信用原则亦是妥当的。”德国最高法院1930年10月2日之判决，更是明白肯定道:“诚实信用原则，对于一切法律，并包括公法在内，皆得适用之”而至今日，一些国家和地区在法律上亦开始对诚信原则予以明确的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第6条规定:“行政活动中以及行政活动的所有手续与阶段，公共行政当局与私人依照善意规则行事并建立关系。”韩国在19%年《行政程序法》第4条更明确规定:"1.行政机关执行职务，应本于诚实信用为之”我国台湾地区的“行政程序法”第8条亦规定:“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并保证人民正当合理的信赖。”

    (三)诚信原则在行政法中日渐占据基本原则的地位

    在肯定了诚信原则的存在之后，紧接的问题是诚信原则在行政法上居于什么地位，它属于行政法的一般法律原则抑或处于基本原则位阶?在我国行政法权威教材中，根本没有诚信原则的论述，更追论将其作为基本原则，相反，几乎一致将行政法基本原则确立为合法性原则与合理性原则。但从社会变迁、国家任务改变及行政法律本身发展需要等因素考察，行政法中的诚信原则正逐渐占据基本原则的地位。

　　1.随着社会变迁，传统意义上的三权分立根基开始动摇，行政权大肆扩张，侵蚀了国会和法院的职权。总统的行政权成为“一颗批准的图章”政府经常充当立法者和裁决者角色。在行政立法中，必须遵循诚信原则，否则，法律就不符合社会共同体赖以存在的基本道德，就不为社会所接受，也就不可能有法的效力。在行政官员居中裁决时，他必须像法官那样享有广泛的自由裁量权，在法无明文规定时，依据公平的要求进行裁判.对现实中出现的各种新情况、新问题进行应付和处理。而诚信原则恰好具有赋予政府自由裁量权的功能

　　2.现代行政行为的主要内容已从规制行政走向给付行政(一)现代国家之任务已与往昔不同，行政作为给付之主体，开发社会文化、增进人民福利、提升人民生活素质，已成为国家责无旁货之职责。”给付行政观念之产生，使行政法规严格性程度有所减弱。行政指导作为新型的管理方式被各国政府广泛采用，即是明显例证。而且，现代所谓的公法关系，与旧时专制时代的绝对权力服从之事实关系迥然不同，根据其性质，可将公法关系区分为权力关系和管理关系。在比重越来越大的管理关系中，除非存在明文的与私法原理相异的特殊规定，否则受私法原理支配。例如，作为公法私法化典型的行政合同，当然应将诚信原则作为“帝王条款”即使在权力关系中，如行政行为的撤销、撤回，一旦可能栖牲各种法律利益，仍应特别考虑贯彻诚信原则旨趣的必要性。

　　3.以社会契约论为基础统合主观诚信与客观诚信的诚信原则，能弥补行政法的缺陷并促进其良好地发展〔一客观诚信要求人们正当地行为;主观诚信则要求人们具有尊重他人权利的意识，即“客观”取行为规则，“主观”取内心确信的含义。民法学家徐国栋教授认为导致民法中诚信原则处在虽被尊为基本原则，实际上不过是具体原则的尴尬境地的根本原因在于客观诚信与主观诚信的分离，尤其是对主观诚信没有予以充分重视。行政法也存在类似的缺陷，即对行政主体行为时的内确信状态的不重视行政法学界普遍不将诚信原则作为基本原则，这可能是一个重要原因。现代人民已默示与国家间存在一个类似契约的关系，因此，可在社会契约论的基础上，将客观诚信与主观诚信重新统合起来。统一的诚信原则可随着人类认识能力的不断深化，源源不断地具体化为法律规则，从而促进行政法的发展。

    三、政府信用缺失现状原因分析

    与诚信原则在行政法中地位逐渐得到提高与认可的事实相呼应的是，政府信用问题也逐渐得到行政主体、学者与民众的共同关注。在公共行政领域，对政府信任问题的研究一直同政府与公众(Lhe  public)的关系联系在一起，尤其是在20世纪70年代以来的政府改革浪潮中，重建政府与公民的信任关系在许多国家被提升到非常重要的地位。如果政府未能展行其信用义务和责任，达不到民众所预期的期望，则民众会对政府缺乏信任感，政府在民众中的威信也随之降低。近几十年来，很多国家的政府除了财政赤字、绩效赤字之外，还出现了信任赤字问题。而出现政府信用缺失有其直接与根本原因。

　　(一)直接原因:腐败加剧

    腐败历来被视为社会的最大污染，江泽民同志在十五大报告中指出:“堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己如果腐败得不到有效惩治，党就会失去人民群众的信任和支持。”腐败本质上是个别利益侵犯公共利益的行为.贪污受贿、公款消费、构私舞弊、公务员集体走私、拉帮结派、玩忽职守、集权专断、上下句结等部分政府官员的腐败行为使民众对政府形象产生怀疑，进而严重损害了政府的威信和信用。国际透明组研究表明，腐败使人民大众的福利整体下降，表现为:不能实现政府所要求的目标;破坏了私人投资和运作的经济环境;管理费用上升，同样的服务必须付出额外的费用;缩减用于公用目的的资金支出，对管理机构产生腐蚀作用;降低政府威信;丧失政府的合法性等。政府的公正屎明是民众信任的基础，腐败作为健康肌体的毒瘤，正一点一点地腐蚀着政府的信用，是政府信用可能缺失的最直接原因。

　　(二)根本原因:制度缺陷

    民众对政府的信任属于制度信任，这种信任必须建立在一套可靠的信用制度基础之上。然而，在我国政府行政体系的运作中，长期以来存在着以“人治”代替“法治”，政府行为更多地体现出指令性特点，仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断这样一种行政支配的运作模式。由于制度的缺乏，政府行为常常被个人行为所代替，导致信用的无法保障。政府信用可能缺失的制度原因可概括为:

    第一，政府缺乏有效的内部制度，即缺乏诚实而有效率的监督者、良好的审计部门、设计明晰的法规、和高效的司法部门。有效的内部制度的缺乏导致政府公务人员权力的难以监督和制约，政府保持良好的信用完全依靠个人的自觉，而个人自觉的可靠度往往存在着很大的弹性。

    第二，对政府的“越位”(不顾实际，盲目追求高指标)、“错位”(与企业、市场职责不清，用政府行为替代市场行为)、“虚位”(文山会海、空喊口号)等不规范行为缺乏有效的惩罚机制，导致公务人员读职行为的发生。

    第三，政府的规章和管理过程缺乏透明度，多变的政策、含混的手续与规则、灰色的管理也助长了行政领域中黑幕和丑闻的滋生。

    从以上对于政府信用缺失原因的分析可以看出，无论是腐败或者是制度缺陷都是在本质上违背诚信原则的表现，若要纠正和改善现状从行政法的角度提出措施是必不可少的。

    四、运用行政法之诚信原则提高政府信用程度的途径探析

    诚信原则是一个极为抽象的不确定法律概念，如果运用不当，不但达不到塑造政府诚信的目的，反而可能成为行政主体主观擅断之工具，而如果为避免流弊弃之不用，又将丧失维护实质正义和衡平的功能。因此，对诚信原则在行政法中的具体运用从而改善政府信用现状应予以细致的探索分析。

　　(一)从主体角度分析:行政主体之间的诚信

    首先要在政府内部的行政主体之间倡导诚信，这样才能使民众对政府的信用得到首要的承认。具体而言应做到以下几点:

    第一，相互之间不越权。鉴于行政越权的基础是职权，而职权又包含权限和权能两项内容，所以行政主体相互之间越权可分为行政权限逾越(即管辖权逾越)和行政权能逾越两大类。行政权限逾越具体可分为事务管辖权逾越、地域管辖权逾越和层级管辖权逾越三大类。行政权能逾越是指行政主体的具体行政行为超出了法定的权力限度

    第二，避免不作为违法。相互推谣、拉皮等不作为违法是老百姓最为痛恨的机关不正之风，严重影响了政府的诚信。诚信原则这方面的要求在我国现行法律中已有体现，如《行政复议法》第15条、第18条有关复议机关的确定和复议受理的有关规定，就是为了防止行政主体借技术性规定相互推谣拉皮。

    第三，一事不再罚。一事不再罚是诚信原则在处罚领域的具体体现。它要求对相对人符合一个违法构成要件的行为，除法律另有规定者外，行政主体对该相对人只能给予一个和一次处罚。

    (二)从立法角度分析:行政立法中的诚信

    诚信是人类社会存续所必要的道德，行政立法只有体现诚信原则，才具有为社会成员接受的基础。行政立法中的诚信具体表现为:

    第一，义务的设定可履行。在行政立法设定相对人义务时，必须考虑到该项义务是维护行政秋序所不可或缺且对相对人来说是能够展行的，否则就是违反了诚信原则。

    第二，权力扩张要正当。扩张是行政权的本性，必须予以适当的限制。不能借行政立法之名，从部门本位出发，非理性地扩张行政权

    第三，行政立法不溯及既往。法不溯及既往作为一个立法原则最早在刑法中确立。著名法学家萨维尼就认为立法者应当有可溯及规定之权力。而20世纪初德国行政法学最重要的学者弗莱纳则认为，行政立法只要涉及的公益愈大，就愈可溯及在承认必要时可溯及规定的同时，我们必须坚持原则上行政立法不能溯及既往。其理论基础就在于诚信原则。诚信原则作为一种渊源于自然法的超实证原则，设定了立法者的诚实义务。由于我国《行政诉讼法》将行政立法排除在行政诉讼受案范围之外，为防止行政机关规避法律，以行政立法之名行具体行政之实，坚持行政立法不溯及既往尤为必要。即使在确需溯及立法时，行政主体也必须谨滇、节制与中庸。

    第四，行政立法应当稳妥推进。诚信原则并非某个人所制，而是根据一般人所认可的基本需要，由道德原则演化而来的法律原则。一方面，诚信原则的内容不断具体化为实定法，行政立法应当实现法律的进化;另一方面，诚信原则要求行政立法不能一味追求“超前立法”或‘·与国际接轨”，脱离现有社会的基本道德。此外，诚信原则还要求行政立法必须程序公开透明、所立之法尽量确定而不模糊等等。

    (三)从程序角度分析:行政程序中的诚信

    行政程序中的诚信可谓最细致最具体的诚信，它关系到行政主体与客体再直接接触中所留下的信用印象，所以我们应该从一般服务水平到国家审批制度与审批手续行为中都贯彻诚信原则。

    在行政程序中，行政主体行使着广泛的自由裁量权。诚信原则在行政自由裁量领域应该是客观诚信与主观诚信的完美结合。具体来说:

　　1.在主观上，行政主体行使自由裁量权必须出于善意，而且以实现立法意图为目的。如果行政主体行使自由裁量权是出于非法定的动机(如公报私仇等)、未考虑相关因素或者考虑了不相关的因素，都与主观诚信的要求相违背。

    2.在客观上，行政主体行使自由裁量权的结果必须具有相当合理性。所谓“相当合理性”，首先当然不可能是‘·如此荒谬以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准(格林法官语)”或“如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它(迪普洛克大法官语)”，即行政行为的结果不能显失公正。其次，自由裁量权的行使不能违反惯例和平等对待原则。最后，必须符合最少损害要素并具有平衡性，即所采取的手段必须是自由裁量范围内造成相对人最少。

    除此之外要强化对失信行为的惩罚和制裁，尤其要强化程序法对行政机关违法行为的制裁。程序法是规范权力运作，防止患意和专断的重要法律。法律的威J曝力量对信用制度的建立至关重要。取信于民者得民心，得民心者得天下，这是颠扑不破的真理。政府的信用是民众信任经济发展社会妥定的基石.

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作者：刘敏 杨勇