宪政理念下的行政补偿制度价值定位

摘要：在以人权保障和权力限制为核心的宪政理念下，行政补偿的价值在于它是作为财产权社会化和人权保障的平衡机制，二者矛盾冲突的协调机制。我国的行政补偿制度应该在这种价值定位下，予以完善。


关键词： 宪政 行政补偿 价值


引言
行政补偿是指为公共利益，行政主体合法的运行行政权力而给公民带来的损失给予补偿的制度。它涉及国家行政权与公民财产权、效率与公平、公益与私益之间的关系。因此，它不仅仅是政府行使公权力的一种具体行政行为，更体现了国家公共权力与私人权利尤其是财产权之间的关系这一宪政的根基性主题。在以人权保障和政府权力限制为核心的宪政理念下，它的价值就在于平衡了财产权的保护与限制的矛盾冲突。一方面，行政补偿制度肯定了行政征收征用的必要性；另一方面，行政补偿制度保障了公民个人的财产权。本文分四个部分来论证此题。第一部分阐述宪政理念的内涵。第二部分从个人权利和社会责任两个方面来论述财产权的双重性。第三部分结合宪政理念论证行政补偿的平衡价值。第四部分回归本文主题。

一、 宪政内涵——以保障人权为核心的一种政治形态或过程
在今天，宪政在国际上是一个普遍承认的，不受批评的，没有争议的东西。实现宪政是当今世界所有立宪国家的目标 。那么，宪政到底是指什么？目前，我国大多数的学者都认为:宪政是以宪法为前提 ,以民主政治为核心 ,以法治为基石 ,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。[1]从一定意义上讲，宪政实际上就是一个社会反复出现的按照宪法的条文与精神而展开的政治运作及其习惯，是一个民族长久以来形成的文化传统与道德观念在政治层面的折射，是人类社会政治智慧和经验的积累与结晶，它所赖以建立的基础不是一部完美的成文宪法，而是一个民族、一个社会由来已久所形成的对法治的信仰与崇拜、对权力的警惕与防范、对人权的尊重与珍视等政治经验和文化基因。大众化的、社会普遍认知的宪法文化是宪政国家形成的前提。[2]由此可见，宪政是基于文化传统而生的一种现象，是沿着文化的发展脉络而形成的关于政治运作的一种思想。它是在法治基础上以保障公民权利和限制国家权力为内核的。主张民主政治、法治和人权保障的密切结合融为一体 。宪政作为一种合理的制度，是近代西方资产阶级革命的产物，体现着西方基本的价值准则和观念，蕴含着他们对人与社会、人与国家关系的理解，对诸如自由、民主、平等等价值的体现，也包容着人们对宪政本身的感知、了悟、信念和忠诚。[3]笔者认为，宪政至少包含以下基本理念：

（一） 宪法至上
宪法是公民权利的保障书，是对一国民主事实的确认。宪法是宪政的规范表现形式，宪政是宪法规范在实践中的实现。 在宪政的理念下，要有最高权威的宪法的存在和实施。有宪法不一定有宪政，但是有宪政肯定有宪法。宪法作为一国的根本法或基本法，在内容上，规定了国家最根本、最重要的问题；在法律效力上，具有最高性。一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法的精神和原则相违背。它是普通法律制定的依据，任何的机关、团体、组织和个人都必须遵守，任何违反宪法的行为都应当受到制裁。这就要求宪法必须真实有效、稳定持续。建立违宪审查制度，维护宪法的最高权威。使国家权力在宪法的规范范围内发挥行使。为了使社会公约不至于成为一纸空文，他就默契的包含着这样一种规定——唯有这一规定才能使得其他规定具有力量——即任何人不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。[4]

（二） 民主政治是核心
民主政治是一种奉行多数人统治的政治制度，是与君主制、寡头制和独裁制相对立的一种比较完整、崇尚理性的国家体制和政治制度。 宪政与民主政治有着紧密联系。可以说，没有民主政治的建立和实现，就不会有宪政的出现。宪政就是民主政治，就是用宪法规定国家的体制、政治组织以及政府和人民相互之间的权利和义务关系，从而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定自由行动的一种政治形态。[5] 这样，将国家权力和公民权利放在宪法规定的范围内，限制国家权力以保障公民权利。现代民主政治的宗旨就在于：建立可以容纳各社会阶层、各利益群体代表的政治体制，既实现社会成员之间公开、理性的自由竞争，又满足他们对平等的一般期待，从而在制度方面为长期政治稳定和社会发展创造基本条件。[6] 君主的统治意志就只是，或者只能是公意或法律，他的力量只不过是集中在他身上的公共力量罢了；只要他想使自己获得某种绝对的、独立的行为，整体的联系开始涣散。[7]民主政治的关键在于确立主权在民的原则。主权在民原则意味着国家权力来源于人民，国家权力是实现公民权利的手段。国家权力存在的唯一目的在于保障对公民权利的有效实施。
（三） 确立法治原则
法治，是指严格依照法律治理国家的政治主张、制度体系和运作过程。它包含一个国家以宪法为基础的法律和法律制度由静态到动态的运行过程。[8] 它是与人治相对应的一种政治主张。任何个人的意志都不能超越法律，都必须在法律的框架内发挥作用。它倡导社会的公平正义、对专断权力的否定和对民主政治的维护，这与宪政的内涵是相一致的。民主和法治是宪政的两个重要方面，二者不能偏废，否则，宪政价值就难以实现。民主可以保证大多数人的意见得到实现，但是没有法治就很难保障那少数人的利益，也很难保证所谓的民主不是“专制民主”。宪政与法治是密不可分的。
（四） 人权保障
人权保障是宪政的内核，要保障人权就必须限制政府的权力，这是一个目的和手段的关系。人权是指人作为人应该享有的权利，是一个人生存发展所必须的权利。其外延广义地指人在社会生活中所享有的政治、经济和文化等各项自由平等权利的总称。有学者提出，人权在层次划分和范畴归属中具有应有人权、法定人权和实有人权三种形态。 [9] 应有人权是人权的应然状态，法定人权是法律上规定了的公民权利也称公民权，实有人权是在现实生活中，在法律的实施过程中切实得到维护的公民权利。世界宪政发展史也就是人权确认和保障的斗争史。自近代宪法问世以来，对公民权利的确认便成为宪法固有的一个组成部分。宪法对公民基本权利的规定实际是对应有人权的一种选择确认；宪法的深化和发展过程的表现之一，就是这种选择确认的范围不断扩大、层次不断加深的过程。但被宪法确认为公民基本权利的人权也仅仅是作为法定权利中具有普遍性、基本性和母体性的人权。尽管宪法赋予了基本人权以最高的法律意义，设立了各具体部门法对公民权利进一步保护的最高法律依据。但经验表明，在许多情况下，真正的关键问题并非基本权利是否得到伦理道德的应然认可，也不是它能否在宪法上得到规定，而是它能否在实际上得到承认和保障。只有当人们真正地享有权利时，它才是现实的、有意义的权利。应当权利再神圣，法定权利再完备，如果得不到实现，都是一句空话，而实有权利的完成或实现却离不开宪政。宪政实践的目标之一就是促成法定人权向实有人权的转化、发展，宪政是法定人权与实有人权之间的枢纽和中介。没有宪政，人权保障仅仅停留在宪法条文的静态之中，而不可能表现为公民的实际享有。[10]
综上，不难得知在宪政的理论框架内人权保障是目的，政府权力限制是手段，只有通过宪法和宪政对政府权力的约束和限制，才能保障人权。由此可见，基于建构宪政制度，对于宪政的终极价值诉求之人权保障是不得不考虑的。而在当代随着社会发展，作为个人权利核心的财产权越来越具有双重性。

二、 财产权的双重性——个人权利和社会责任并存
（一）财产权——个人权利的核心
一般意义上的财产权指的是一种个人权利，即公民对其财产可自由拥有（即排他性的和永久性的控制）、使用、管理（决定由谁使用以及怎样使用财产）、收益（从个人使用或他人使用中获得利益）或处分（包括转让、赠与、遗赠、消费、浪费、改变以及销毁等）。[11]人们对财产的排他性的和永久性的控制既反映了人与物之间的关系，也实质上体现了人与人之间的关系。宪法上的财产权和民法上的财产权是有区别的。宪法中的财产权乃属于宪法上的一种基本权利，与宪法上的其他权利一样，均是公民针对国家而享有的一种权利，即公民所享有的、为国家权力所不能不法侵害的一种权利，直接的反映了公民与国家权利之间在宪法秩序中的关系；而民法上的财产权主要属于公民对抗公民、或私人对抗私人的一种权利，由此形成了作为平等主体的私人之间的财产关系。[12]财产权作为宪法上的基本权利是有其历史渊源的。
洛克在《政府论》中指出，不论我们就自然理性来说，人类一出生即享有生存权利，上帝既将世界给予人类共有，亦给予他们以理性，让他们为了生活和便利的最大好处而加以利用，土地和其中的一切，都是给人们用来维持他们的生存和舒适生活的。财产权的思想源头在自然法思想中可以找到，近代资产阶级革命始终充斥着财产权保护的斗争。随着近代国家的产生，封建历史的终结，统治权和土地所有权开始分离，分别归属于国家和个人。特别是经过近代资产阶级革命，财产权的宪法保障得以确立。1789年法国《人权宣言》第17条把财产权宣称为一种“神圣不可侵犯的权利”。 被作为人类历史上第一部宪法性文件的《自由大宪章》,其核心内容就是关于自由和财产的保障：“未经全国公意许可，国王不得征收任何免役税和贡金”，“凡自由民 ,非经其具有同等身份的人依法审判或者依照王国的法律规定 ,不得加以扣留、监禁、没收其财产”。“财产权神圣不可侵犯原则”是 17、18 世纪资产阶级革命的产物，它强调财产权是公民作为人所固有的权利 ,或作为一个人与生俱来的。不允许国家权力的任何侵犯。
财产权是一项极其重要的权利，它与经济、政治以及个人发展都具有密切联系，应当成为宪法上的一项基本权利。
1、在经济方面，财产权的保障和市场经济的要求是一脉相承的。经济要繁荣，就必须对财产权进行保护。人类的生存和发展有赖于财富的拥有和积累，没有明确的财富归属关系，任何人也就没有积极性去充分的利用它或防止被侵犯。在私有制社会产生以后 ,财富与个人之间才有了固定的归属关系 ,这种具体明确的归属关系 ,为人类的生存和发展 ,为社会进步和财富积累带来了自发的不息的动力 ,也带来了国家和法律对这种财富归属关系的确认和保护的责任和权力 ,从而使财富在法律上变成了财产 ,财富归属关系变成了法律上的财产权。[13]只有这样，才能在促进经济发展的同时，保障公民具有对国家权力进行限制抗衡的物质基础。
2、从财产权与政治的关系来讲，财产权是公民享有自由，免受国家任意干涉的必要条件。米尔顿.弗里德曼曾写道：当财富为众多的所有者所分享的时候，独立行动的各个所有者就难以对特定的个人的命运和自由进行独断性的决定，为此，从比较政治的观点而言，个人的经济自由得到广泛保障的国家，一般也存在相对广泛的政治自由。[14]宪法保障公民的财产权，一方面保护了市民社会形成壮大的物质条件，有益于社会秩序的稳定，防止来自公共权力对人民财产权的侵害；另一方面，也有益于保护公共财产，使公共财产更加充分有效地为公民谋福利。
3、财产权是个人权利的基础，是实现其他权利的前提。如果财产权没有得到充分的保障，公民个人的其他权利也就丧失了实现的物质基础。当个人的财产权得不到保障时，个人不仅不可能对自己的行为承担责任，更不可能产生通过自己生产性的劳动来创造新的财富的动机，整个社会中人与人之间的关系就将处于混乱无序的状态。没有财产权作为依托的其他权利和自由只是空洞的权利和自由，不仅个人的生存失去了动力和条件，而且个人的自由也失去了保障。[15]可以说，没有财产权的充分有效的保障，个人的自我发展、人格健全就很难得以实现，文明社会的状态就迟迟不能进入。
另外，从政府的产生、职责来看，财产权是公民的极其重要的始源性的个人权利。创制政府的行为决不是一项契约，而只是一项法律；行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。[16]政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利，判处死刑和一切较轻处分的权利，以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利；而这一切都只是为了公共福利。[17]人民在自然状态种享有那种权利，但这种权利享有是很不稳定的，有不断受别人侵犯的威胁。对财产权的享有就很不安全、很不稳妥。这就使他们愿意放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常危险的状况；因而他并非毫无理由地设法和甘愿同已经或有意联合起来的其他人们一起加入社会，以互相保护他们的生命、特权和地产，即我根据一般的名称称之为财产的东西。因此人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。[18] 可见，政府的唯一的目的在保护公民的财产权，其存在的唯一的合理性基础乃是为公众福利。
财产权的保障有其历史渊源，对政治、经济以及个人的发展都具有重要作用，政府成立的目的是为增进公共福祉的。各国宪法对财产权的保障都有明确规定，但也同时规定财产权的行使范围，对财产权进行合理的限制。
（二）财产权的社会责任（社会义务）
个人对其所有之财产拥有占有、使用、收益、处分的绝对自由，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，便是保护他们的财产”。这成为财产个人主义、所有权绝对思想的基石。财产权在一般的意义上指的是政府不得任意侵犯私人对自己拥有的财产的自由支配，但这样的财产权因保障了既得权利而与社会权背道而驰，因为有效实现社会权利是需要对财富和资源进行重新分配的。因此，财产权另一方面的意义是指财产权只能是在一定范围内的财产权。[19]这种定义可以从西方早期的启蒙思想中获得佐证。比如说：集体的每个成员，在形成集体的那一瞬间，便把当时实际情况下所存在的自己——他本身和他的全部力量，而他所享有的财富也构成其中的一部分——献给了集体。 [20] 社会契约使民主政治法治化的逻辑起点和历史起点，是天赋人权的逻辑发展。社会契约论的国家学说是建立在自由合意的契约这一观念基础之上的。其要义是：自然状态下的人们在自然法的指引下，在自由、平等的基础上就某些自然权利的交换达成其协议，并依据协议建立国家，制定宪法和法律，从而得到一种确定的社会秩序以保护自己的天赋人权。[21]可见，财产权保障产生之初就已伴随着对财产权的限制，具有相对性。要求每个人在主张自己的财产权时，同时应尊重别人的财产，还得考虑公共利益的需要。
个人的权利自由被放大到已经严重影响人们权利行使和社会经济发展，使得资本主义私有经济的发展引发一系列社会问题。特别是随着工业化社会的到来，贫富分化的悬殊、市场机制的失灵、社会矛盾的加剧等一系列问题，使得国家对社会经济的大规模介入和干预不可避免。福利国、行政国成为人们不得不接受的现实，绝对的财产权理论更是显现出难以克服的弊端。
进入20世纪之后，许多传统的资本主义国家先后或多或少地采行社会改良主义的方式，企图在维持资本主义私有制的前提下，相对限制私人财产权，强调公共福利，从而实现了从近代自由国家向现代社会福利国家的转型。[22]不仅国家的积极行动改变着财产权神圣不可侵犯的定理，而且学术界也开始对过去的私有财产神圣不可侵犯的学说进行了反思，形成了各种不同的理论学说。
19世纪末德国学者耶林倡导的所有权义务论、法国宪法学者狄冀倡导的社会连带主义就是其中代表。所有权义务论亦称为所有权社会化理念，耶林在其名作《论法律的目的》一书中指出，所有权行使的目的，不应仅为个人的利益，同时亦应当成为社会的利益。人们的所有权之所以受到他人的尊重，是因为它具有有益于社会的机能。狄冀认为，人在社会中生存，它永远并只能和其他同类一起在社会中生存；人类是一个原始的自然实体，绝不是人类意愿的产物，因而所有人无论过去、现在，或者将来都是人类群体的一部分。人们虽然各有所需，但此种需要绝非个人之力所能满足，而只能通过共同生活才能获得满足。 由此可知，“人”，一方面是独立的个人，另一方面则是社会中的一分子。由于其是独立的个人，所以有其独立的特殊性；由于其为社会中的一分子，故又具有社会连带性。耶林的所有权义务论和狄冀的社会连带主义法学理论打破了近代以来将财产权视为个人自由的基础和限制政府权力手段的神话，使人们认识到财产权不过是与其他权利无甚区别的法律权利，并非公民自治的渊源和对国家权力的限制。 [23]
这些理论的提出和探析不仅为我们认识财产权社会化的深层原因，同时也为财产权形态的这种转变提供了相应的理论依据。与上述理论相联系 ,宪法对公民的财产权由绝对保护转向相对保护。以保障基本权利的存在为前提 ,以保障公共利益的实现为目的。
财产权利观的这种剧烈变化直接反映到了宪法条文之上。自 1919 年德国魏玛宪法以来各国宪法都抛弃了私人财产权绝对、不受任何限制的理念，转而倡导对私人财产权进行必要的限制。如魏玛宪法第 153 条第 1 款规定：“所有权，受宪法之保障。其内容及限制，由法律规定之”；第 3 款规定：“财产伴随着义务。其行使必须同时有益于公共福利”。战后日本宪法第29条规定：“财产权不得侵犯”；“财产权之内容，应由法律规定以期适合于公共福利”。法国1946年第四共和国宪法序言，其第9段规定：“一切的财产、一切的企业的收益，都具有国家的公共义务和事实上的独占的性质••••••”
特别是二战后各国宪法的发展更加体现了财产权利观的变化，对私有财产给予了更多的限制或课以更多的义务。从各国宪法规定来看，在现代社会国家里，私人财产权作为一项基本人权要受到以下一些限制：第一，财产权“伴随着义务”，即财产所有人有使用其财产的义务，否则得由有使用能力之人使用其财产。第二，财产权的内容和范围“由法律规定”，即有关财产权在一般状态下的边界，由立法机关在合理的自由裁量范围内通过具体的立法来创设。第三，在一定条件下，国家行为可依照一定程序直接限制乃至剥夺私人财产权，如各国宪法中规定的征收、征用、国有化、没收、财产刑等。当代各国普遍存在一种“私法公法化”现象，最明显的表现便是“所有权的行使日益受公法的限制”。[24]
因此，当财产权神圣、绝对的神话被打破时，宪法便赋予政府基于公共利益的需要对私人财产进行征收征用的权力。基于这种宪法授权，无论财产所有者是否愿意，政府均可按照法律规定的条件强制取得私人之财产。这样，政府基于社会公益的需要享有的征收权构成了对个人财产权的实质性的制约，反过来为了保护个人财产权，宪法又对政府的这种征收设置种种限制。从来没有哪个制度否认过政府的征收权，重要的是征收的法律限制。[25]因为这种限制是在以人权保障为核心的宪政理念下和财产权社会化的背景下所必须的。
从以上的阐述我们可以知道，财产权是公民的基本权利 ，是公民个人权利的核心、基础，要保障公民真正的自由和尊严 ，国家必须对公民的财产权予以最大限度的维护与尊重。同时，由于财产权的社会性被法律所确认，公民的个人财产权具有促进公共利益实现的义务，必须为实现为公共福祉作出应有的牺牲，受到各种各样的限制。正如学者张千帆所说：财产权的概念包含了个人权利与社会责任这两个相互矛盾的要素。财产权的内涵，应从个人权利和社会责任这对矛盾的协调中来把握，应从限制国家干涉财产权的角度来把握。财产权中的个人权利与社会责任的冲突与协调，集中体现在一个国家的财产征收或征用制度上。 [26]那么，如何在保护与限制之间取得平衡呢？行政补偿制度应运而生，发挥平衡价值。

三、 行政补偿制度价值的定位——一种平衡机制
行政补偿或称行政损失补偿或公法上的损失补偿，是指为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人的财产带来特别损失时，基于保障财产权和平等负担的原则，对该损失予以弥补的行为和制度。[27]
行政补偿制度是社会经济发展到一定阶段而产生的国家公权力行为，这一行为本身包含了社会个体与社会整体、私益与公益的取舍与契合的价值内涵。当今时代是一个权利本位的时代，国家应最大限度地采取有效措施使社会个体的权利能够最大程度的实现，以促进整个社会效益的提高；同时，当今社会又是一个福利社会，国家有责任保护公共利益。于是，国家在实现公共福祉的同时，需要大量的如土地、房屋、森林等不动产来兴办公共设施或用于其他公共用途。于是 ，特定的私人利益就受到了限制。协调财产的不可侵犯性与社会公共福利目标的实现之间的着眼点就落在了行政补偿制度上。
这一制度起源于法国大革命时期的《人权宣言》，即：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”而损失补偿制度在德国之滥觞，可以远溯至18 世纪之开明专制时期。当时在自然法思想影响之下，一般认为，对于个人所享有之既得权利，仅能基于特殊公益上的理由，方能予以剥夺或限制，且应给予补偿。1796 年普鲁士一般邦法序章第 74条规定：国家成员之个别权利及利益，如与促进公共福祉之权利及义务发生实际上之干戈时，个别之权利及利益应予让步。第 75条规定：对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿。
我国 2004 年修订后的《宪法》第 10 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第 13 条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法对行政征用补偿制度的这一规定，开辟了公民私人自治的领域，界定了政府公共权力的范围。同时，为我国行政补偿制度的建立提供了宪法依据。如今，“无补偿即无征用”已经成为国家限制财产权制度的重要立法和执法理念。
在宪政的大背景下，作为公民基本权利基础的财产权需要保障。同时，国家为了公共利益的需要必须对财产权进行一些限制，以保障公共利益的实现，使整个社会整体的福祉得到满足。公民个人也是社会整体中的一员，既具有独立性又具有社会性。因此，保障财产权与为实现公共利益限制财产权在本质上是一致的。在本质上一致的基础上，我们可以从两个方面分析行政补偿制度的价值。
一方面，行政补偿制度肯定了行政征收征用的必要性。
正如前文所述，近代以来，财产权利的观念已经发生重大的转变，财产权不再被视为绝对权利，可以基于公共利益的需要予以限制。公共利益无法自动实现，需要借助于公共权力。因此，政府成为保护和增进公共利益的主体。为了实现公共利益，政府通过法律授权获得了行政征收、征用等限制、剥夺公民财产权的权力。正如洛克在其名作《政府论》中指出，人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一人的政治权力，任何人和其他人协议联合组成一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。作为一个整体而行动的权力，只有经大多数人的同意和决定才能办到的。任何共同体既然只能根据它的各个个人的同意而行动，而它作为一个整体又必须行动一致，这就有必要使整体的行动以较大的力量的意志为转移，这个较大的力量就是大多数人的同意。[28]在一定程度上，公共利益就可以认为是大多数人的同意，公民为了共同的福利必须让度一部分的权利，以保障公共利益的实现。所以，为了大多数人所同意的公共利益必须对私益进行一些限制。公共利益往往成为政府限制或者剥夺公民私有财产权的主要理由。
从上文财产权社会责任的阐述中我们知道，耶林的所有权义务论和狄冀的社会连带主义法学理论打破了近代以来将财产权视为个人自由的基础和限制政府权力手段的神话，使人们认识到财产权不过是与其他权力无甚区别的法律权利，并非公民自治的渊源和对国家权利的限制。行政补偿制度是针对行政征收征用而产生发展的，反过来也肯定了行政征收征用存在的合理性。
另一方面，行政补偿制度保障了公民个人的财产权。
虽然公共利益的需要赋予了政府强制公民个人合法财产的权力，但是这种基本权利可限制性的目的，并非因为国家可以在法律上，有概括的优于人民的优越地位，而是以宪法肯定基本权利的存在为前提。[29]财产权的产生先于财产权的限制，公民是为了更好的保护自己的财产权才让度一部分权利给国家，由国家这一整体来保障社会安宁、稳定，使得每个人的人格得到完善，身心得到发展。
从法治主义的要求出发，当国家要求某一公民出让某项合法权益而使他人（或全社会）受益时，应当以受益人分出既有部分的合法权益给利益出让人为前提，即政府必须对财产的任何征收给予公平的补偿，使得实际享受该利益的全体国民来承担为此而支付的损失。唯有如此，宪法所保障的基本人权才能得到真正的尊重和维护，法律维系下的利益关系才能促进社会的发展，社会公平正义的原则才能真正得到彰显。[30]翁岳生认为：“国家为追求公共利益而限制人民自由权利时，不能超越必要的限度，尤其人性尊严已成为‘ 宪法’之基本理念，行政于实现国家目的时，更须予以尊重。”[31]从洛克的思想中我们也可以看到对限制财产权的限制。如果别人可以不征得我的同意有权随意处置我的所有物，我对于这些东西就确实并不享有财产权。如果以为任何国家的最高权力或立法权能够为所欲为，任意处分人民的产业或随意取走任何部分，这是错误的想法。如果支配那些臣民的人有权向任何私人取走其财产中他所属意的部分，并随意加以使用和处置，那么纵使有良好和公正的法律来规定他和一般臣民之间的产权范围，一个人的财产权还是没有保障的。未经臣民的同意，绝不能有权取走臣民财产的全部或一部分，否则就会使他们在事实上根本并不享有财产权了。[32]
“无补偿即无征用”已经成为国家限制财产权制度的重要立法和执法理念。借口公共利益无偿剥夺私人利益是有悖于发展公共利益的目的的。因此，在行政征收征用时，给予合理公正的补偿，即保障了公共利益的实现，又维护和尊重了公民的财产权，平衡了财产权限制和保障的矛盾与冲突，使二者畅通运行而不有失偏颇。行政补偿制度的价值也正在于此。

四、结语
在宪政理念的指引下，任何政治权力都是第二位的，只是人民权力才是至高无上的。由人民权力派生的权力，最终还必须回归到人民权力上去。除了人民的权力之外，任何政治权力都不能是无限的，也不应该允许它无限，否则人民的权力就会受到严峻的挑战，甚至被全权所否定。任何政治权力，都具有不断膨胀，不受约束的属性。不断膨胀，不受约束，就很容易导致强权政治，破坏民主，破坏法治。这是宪政所要求的限制政府政治权力。宪政中的政治权力必须尊重和保障人民的自由、平等、权利等，对于人民诚实守信；宪政更必须尊重和保障人民的政治民主、社会权利等。[33]
近代宪法是以人权和人的自然属性为基础设计宪政制度，法律制度的重构、国家权力的规范等都是在保障人权这一前提下形成的。国家权力不再是凌驾于公民之上的专横的权力，而是以保护公民权力为目的的政治体系。权利本位体现在：在国家权力和公民权利的关系上，公民权利先于国家权力而存在，并高于国家权力，公民权利是国家权利的来源；国家权力的存在目的在于保护公民的权利，为人民谋幸福；公民权利限制国家权力。[34]
一方面肯定私人的财产权，另一方面强调其社会性，这是现代宪法财产权制度的特色。财产权的保护是宪政建设的一个支撑点，历史表明，侵害财产权的最大危险源于公共权力的滥用。征收是国家强制剥夺或限制人民财产权的主要手段，因此保障公民财产权最有效的方法就是对征收进行严格限制，并且以公平的补偿作为实施征收的前提条件。 [35]
国家权力与公民权的关系是宪政的理论基石。行政补偿制度突出体现了国家公共权力运行与公民财产权之间的关系，包含了社会个体与社会整体、私益与公益的取舍与契合的价值内涵。

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[32]（英）洛克．政府论（下）．叶启芳等译．北京：商务印书馆，1964 ．86.87 ．
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姚俊