民事诉讼与行政诉讼交叉问题研究

    行政诉讼，是解决行政机关与行政相对人之间行政纠纷的一种诉讼制度；民事诉讼，是解决平等民事主体之间民事纠纷的一种诉讼制度。两种不同类型的诉讼制度存在着本质的区别。但在司法实践中，经常会出现两种诉讼交织的现象，如何解决这个问题，笔者从审判实践中出现的民、行交叉问题谈起，探讨了解决民、行交叉问题的出路。

   ［关键词］  行政诉讼   民事诉讼  基础关系先审原则    释明权

    行政诉讼，指法院对公民、法人或者其他组织与行政机关之间就行政机关作出的行政行为是否合法、合理等问题产生的“官民”纠纷进行审理并依法作出公正裁判的诉讼，本质是法院运用国家审判权监督行政机关依法行使职权和履行职责，保护公民、法人和其他组织合法权益不受行政机关违法行为侵害的一种司法活动。而民事诉讼，则是指法院对平等主体的公民、法人或者其他组织之间因财产或非财产纠纷进行审理并依法作出公正裁判的诉讼。因此，行政诉讼是调整纵向的管理方（行政机关）与被管理方（公民、法人或者其他组织）之间因行政管理而引起的行政纠纷，而民事诉讼是调整横向的公民、法人或者其他组织之间单就财产或非财产争议的民事纠纷。在我们的司法实务中，看似风马牛不相及的两大诉讼，却经常相互交织，且在审判实践中成为法官棘手的难题。

     一、司法实践中民、行交叉问题的表现形式

     （一）民事诉讼中涉及对具体行政行为的司法审查问题        

     由于我国对民事主体在市场经济领域中的干预和限制很多，民事诉讼中经常出现对行政主体具体行政行为的审查。公民、法人或者其他组织在参与市场经济活动中，许多行为或者资格的取得需要向行政机关提出申请，经行政机关审查，并向其颁发许可证或资格、职业证，然后，才能从事某些社会经济活动，如建筑行业资质证、烟酒专卖许可证、建筑规划许可证等，这是国家允许当事人行使某项权利的证明。

    事实上，民事诉讼与具体行政行为并无直接联系，其任务是在平等主体的当事人的参加下，查清事实，分清是非，依法确认当事人之间的民事权利义务关系，维护当事人的合法民事权益。但由于法律或行政法规规定当事人某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可，具体行政行为成为行为人行使权利的依据，当事人为了证明自身民事权益的合法性，必然要提供相关的证据如资格证、执业证、许可证等合法经营手续。而民事诉讼为了查清事实，依法也必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其是否合法，正因为如此，民事诉讼中才出现了具体行政行为，但法律规定对具体行政行为合法性的审查是行政诉讼的主要任务，于是就产生了民事诉讼和行政诉讼的交叉现象。

    司法实践中就出现了这样的案例：1991年闫某分得本单位一套集资房，当时，闫某找张某借钱，双方约定待集资房建好之后，先由张某使用，直到闫某还上借款为止。1992年，闫某与单位签订了《集资建房合同书》，闫某取得了房屋产权证。2000年，闫某将所借的钱全部归还张某，张某在收到钱后，又反悔称房屋属于自己，双方遂发生纠纷。闫某于2001年以张某侵权为由向法院提起诉讼，而张某在民事诉讼期间，要求中止民事案件的审理，向法院提起行政诉讼，状告行政机关为闫某办证行为违法。于是，该案进入了诉讼的拉据战。民事诉讼经历了一审、二审、再审，同时行政诉讼也经历了办证、复议、一审、二审等长达数年的审理。

    导致上述司法诉累，一是因为法律、法规对此类问题没有作出相应规定；二是由于法官的认识不统一，由此导致对案件的处理方式不尽相同。

     （二）行政诉讼中涉及民事行为的效力认定问题

    现代行政法的创设，是国家公权力在对民事主体的法律行为的干预下发展起来的，大量的行政行为是行政机关干预民事主体从事民事活动时与民事主体产生行政法上的权利义务关系。因此，行政机关在作出涉及民事主体权利义务关系的行政行为时，必然涉及对民事主体民事行为的效力认定问题，若相对人不服，提起行政诉讼，法院在对行政机关认定的案件事实进行合法性审查时，也会涉及对相对人民事行为的效力认定，而对民事行为效力的认定则属民事诉讼的范畴，于是，就存在行政诉讼中对民事诉讼领域若干问题的审查，与民事诉讼产生交叉。比如下面一个案例：

     2003年8月份，甲男与乙女协议离婚，并到所在的县民政局办理了离婚手续。离婚协议上约定：双方共有的房产均归乙女所有，甲男与乙女婚生的一女由乙女抚养，子女扶养费由乙女承担。后因女儿有病，甲男与乙女并未分居。2005年3月，双方矛盾激化，开始分居至今。2006年2月，乙女通过原办理离婚手续的县民政局出具了证明一份，内容为：甲男与乙女协议离婚，双方所共有的房产，包括位于某市某小区某单元的某栋房屋一套，归女方乙女所有，以上协议真实、有效。同时，乙女自己又在原来与甲男签订的离婚协议书上关于财产的分割部分添上了一句话：“包括位于某市某小区某单元的某栋房屋一套，归女方乙女所有”。

    2006年6月，乙女拿着改动的离婚协议书和某县民政局出具的证明及户名为甲男的房屋产权证原件等证件，向某市房管局申请产权过户。其后某市房管局将原在甲男名下的位于某市某小区某单元的某栋房屋一套，直接过户给了乙女。2006年8月，乙女要求甲男限期从位于某市某小区某单元的某栋房里搬出，但甲男未搬出。当甲男得知乙女私下申请变更了房屋产权证，就以乙女未经其同意，且私自伪造证据材料，瞒过行政机关，进行过户的行为属欺诈行为，行政机关未尽到实质审查的义务，其作出的具体行政行为违法为由，向法院提起行政诉讼，请求撤销房产管理部门为乙女变更房屋产权证的具体行政行为。

    笔者认为，该案件应当是以夫妻分割财产纠纷这一民事关系为基础，因为行政机关变更产权证的房产，原属甲男与乙女夫妻共同财产的一部分，双方离婚时协议归乙女所有，但离婚协议书上未详细列出该房产，可以认定双方对该房产有争议。该房产的归属，是本案的审理基础，但这属于民事诉讼审理的范围。一旦民事判决判定乙女对争议的房产享有所有权，那么行政诉讼问题就迎刃而解。

    但能否中止行政诉讼，让当事人打民事官司呢？如何解决该问题，笔者认为，可以向当事人行使释明权，阐明提起民事诉讼的重要性和意义，若该当事人同意提起民事诉讼，就应当先中止行政诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复行政诉讼，若该当事人明确表示，不愿意提起民事诉讼，法院在行政诉讼中可以直接依据乙女提供的与甲男签订的离婚协议书的内容及其他相关证据认定乙女享有该房子的所有权，从而直接判决驳回甲男的诉讼请求。这样就从根本上解决了问题，也达到了双方诉讼的根本目的，避免了诉累的产生。

    二、民事诉讼与行政诉讼交叉问题的解决方法

     如上所述，在审判实践中，民事诉讼和行政诉讼的交叉主要有两种表现：一是民事诉讼涉及对具体行政行为的合法性审查，二是行政诉讼涉及对民事行为的效力认定，而具体行政行为与民事行为的载体均是作为证据出现在另外的诉讼之中。

    如何审理这类民、行交叉问题，一个重要的原则是：基础关系先审原则。

    1．以民事关系为基础关系的案件。如果是民事庭审理此类案件，就直接审理民事关系如买卖、赠与、租赁等民事行为的效力，抛开当事人提供的行政机关作出的具体行政行为这一证据，直接判决确认民事法律行为的效力;如果是行政庭审理此类案件，法官应首先审查一方当事人提起民事诉讼是否已超过了起诉期限，如未超过，应当向该当事人行使释明权，告知该当事人享有诉权，可以提起民事诉讼，若该当事人同意提起民事诉讼，应先中止行政诉讼，待相应的民事判决结果产生后再恢复行政诉讼的审理。若该当事人明确表示不再提起民事诉讼，法院在行政诉讼中可以直接对民事行为的效力作出认定。

    但在认定民事行为的效力时，必须依据其所对应的民事实体法规范作出判定，不能只审查其形式是否符合规范的要求。有这样一个案例：甲某将自己的一套房子先卖给了乙某，后又将该房产卖给了丙某，再后又将该房产卖给了丁某，甲方与乙、丙、丁均签订了购房合同，且乙向甲已付清所有房款，但甲又将该房产过户给丁，于是乙起诉要求确认甲、乙购房合同有效，房产归乙所有。于是出现“一房三卖”。在法庭审理中，丁要求参加诉讼并提供了丁与甲的购房合同和过户给自己名下的政府机关颁发的房产证。这时就出现了意见分歧。一些人认为，应当中止民事诉讼，由当事人进行行政诉讼撤销政府机关颁发的房产证，然后再审理民事诉讼。笔者认为，没有必要撤销行政机关的房产证。一是因为政府机关颁发房产证的行为是依申请的登记行为，经过登记公示的房产证，仅有对抗善意第三人的效力；二是因为行政机关审查申请人提交的申请材料只是书面审查，政府机关只需审查甲与丁之间的购房合同等申请材料是否齐全，及有无抵押或被查封的情况即可作出是否变更过户登记的决定，而对于甲是否“一房三卖”，是审查不出来的。所以行政机关没有过错，具体颁证行为没有错误，行政诉讼无法撤销该房产证。本案应当直接审理基础关系，即确认甲与乙、丙、丁三方所签订的购房合同效力问题，如果法院判决认定甲与乙之间的购房合同有效，甲与丙、丁购房合同无效，那么乙可以根据民事判决申请房产办证机关变更房产登记，而无须提起行政诉讼。

    2．行政关系为基础关系的案件。如果是行政庭审理该类案件，就直接审理被诉具体行政行为，如资格证、许可证等，对民事关系先不予考虑，直接判决确认或撤销具体行政行为即可。如果是民事庭审理该类案件。法官应首先审查一方当事人起诉另一方当事人作为证据使用的行政机关作出的某具体行政行为是否已超过了起诉期限。如未超过，则向其行使释明权，告知该当事人享有诉权，可以提起行政诉讼，若该当事人同意提起行政诉讼，应当先中止民事诉讼，待相应的诉讼结果产生后再恢复民事诉讼；若该当事人明确表示，不再提起诉讼，法院在民事诉讼中可以直接对具体行政行为的合法性作出认定，但在对具体行政行为的合法性审查作出认定时，必须依据其所对应的行政法方面的实体法规范作出判定，不能只审查其形式是否符合规范的要求。

    三、妥善解决民、行交叉问题是保障司法机关公正高效审判的必然要求  

   根据“基础关系先审“原则开展对民、行交叉案件的审理，即保证了办案效率，又保证了办案质量，是当事主义诉讼模式和职权主义诉讼模式的完美结合，同时又避免了因认识上的不统一出现民事诉讼认定有效，而行政诉讼予以撤销的现象。这也是推进司法机关公正高效审判的必然要求。

    1．我国二大诉讼对当事人诉权的保护期限均有明确规定，法官在审理中出现当事人对涉及具体行政行为作为证据或民事法律关系作为证据有异议的，应先依职权审查当事人是否具有诉权，具备诉权的可以提起诉讼，这是尊重当事人意思自治的体现，同时也是依法对当事人进行诉讼指导的必然要求。民事诉讼和行政诉讼两大证据规则均规定人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，敦促当事人在合理期限内积极、全面、正确地完成举证，这一规定表明法院在当事人举证中承担着释明的义务。

    但对于当事人明确表示不再另案提起诉讼的，法院依职权审查认定作出判决后，当事人另案提起诉讼是否应予立案的问题，笔者认为，应当对当事人起诉作出限制，因为，在诉讼中当事人明确表示不再提起诉讼是其放弃诉权的意思表示，应当理解为是当事人的诉讼行为，法院依据当事人放弃诉讼的意思表示，依职权启动了对涉及其它诉讼领域的证据效力的审核认定，可以避免当事人滥用诉权，有利于司法的公正与统一。如果不限制当事人的诉权，法院的告知和当事人的意思表示已无实际意义，这就不能从根本上避免判决不统一的现象。

    2．目前，一些法院的法官虽然很重视当事主义诉讼模式，但根据我国的传统审判特点，考虑到人民群众懂法、知法的程度不高，更多的采取职权主义诉讼模式是非常必要的，特别是基层法院，在面对广大的涉农案件时，更要依职权调查取证。诚然，无论民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审查权具有撤销或者维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力，可见，对作为民事诉讼证据中具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据中的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职能，只是诉讼程序、审查的方式、角度、结果的处理等不同而已。

    3．法院代表国家行使审判权，享有处理社会各种民事权益及大部分行政争议的最终裁决权，独立、公正、权威是其本质要求，这就决定了法院主持民事诉讼，必须平等对待和审查双方当事人所提出的证据，不因证据制作主体不同而有所区别；同时，法院主持行政诉讼，必须对行政机关所认定的事实进行全面的审查，而不能仅仅以行政机关的具体行政行为所认定的事实为依据，唯此也才能体现法院行政诉讼和民事诉讼的独立、公正与权威。

    民事诉讼与行政诉讼的交叉问题是困扰法院的一个难题，正确处理好民事诉讼与行政诉讼两大诉讼在审理中的交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人滥诉、缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定将起到积极的推动作用。

参考文献：

1、《行政法与行政诉讼法教学案例》作者：姜明安、李洪雷  法律出版社；

2、《公民与法》  2007年第3期；

3、《以案说法》 作者：李克 宋才发　人民法院出版社。

 河南省开封市金明区法院  张会兵