谈我国对公益诉讼制度的现实需要

摘要：公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼在我国目前还未正式纳入立法程序，但通过对西方发达国家公益诉讼制度的考察，公益诉讼在我国有其设立的社会性和必要性，是国家实现法治的需要。

　　关键词：公益诉讼  公共利益  诉之利益  法治

　　2007年初，国家环保总局决定对《无极》剧组进行处罚，原因是《无极》剧组在云南拍摄过程中，严重破坏了香格里拉碧沽天池的生态环境。虽然依据他们的行为完全可以对其起诉，但因我国的公益诉讼制度几乎还是空白，按照现行法律规定，提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，但在《无极》之类的事件中，根本找不到合适的起诉主体，因此只能看到这种违法行为逍遥法外。

　　公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫性需要。目前我们国家提倡科学发展，可持续性发展，创建社会主义和谐社会，国家应鼓励公民为维护社会健康有序的发展而依法维护国家利益和社会公共利益，而国家利益、社会利益、个人利益是三位一体，休戚相关，密不可分的，因而公益诉讼制度在我国亟待建立。

　　一、公益诉讼的起源及发展现状

　　关于公益诉讼的起源，学者普遍认为，它最早起源于罗马，又被称为公众利益诉讼、民众诉讼、罚金诉讼等。周楠先生在《罗马法原论》中指出罗马法程式诉讼可分为私益诉讼和公益诉讼，“前者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”[1]

　　对于公益诉讼是什么，现在我国实务界和理论界内部和相互之间尚为达成共识，但在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，英国称之为“以公法名义保护私法之诉”，美国把它纳入司法审查制度的重要组成部分，法国称之为“越权之诉”，德国设置公益代表人制度并由其参加诉讼，在日本，则被称之为“民众诉讼”。

　　目前我国虽未建立公益诉讼制度，但现实生活中属于这种范围的案例已许多，比如严正学诉椒江区文化局不履行职责案，乔占祥诉铁道部春运期间票价上浮案，葛锐诉郑州铁路分局厕所收费案等。这些案例不仅在社会上产生了很大反响，同时也引起了法律界对有关公益诉讼的关注和讨论，以至迫切要求建立公益诉讼制度的呼声越来越高。

　　关于什么是“公益诉讼”在我国法律界有三种观点：1、公益诉讼实际上是行政诉讼的一种，公益诉讼的提法是我国行政法学者的独有见解，国外均未见有阐释者。公益诉讼是我国学者在谈论行政公诉时制造的“概念”。2、公益诉讼分广义和狭义两种。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。3、公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。笔者比较认同第三种观点。

　　公益诉讼应包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种，有的学者认为公益诉讼等同于公诉，而笔者不同意这种观点。公益诉讼不等于公诉。公益诉讼既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，也可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。公诉是指人民检察院针对犯罪嫌疑人的犯罪行为向人民法院提出控告，要求法院通过审判确定犯罪事实、惩罚犯罪人的诉讼活动。提起公诉的条件是：1、犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清。2证据确实充分。3、依法应当追究刑事责任。公诉的目的在于惩罚犯罪嫌疑人，恢复已经被破坏的社会秩序。显然，仅从提起诉讼的主体和诉讼目的来说，公益诉讼和公诉就有显著的区别。

　　二、公益诉讼成立的条件

　　纵观世界各国的公益诉讼，无论是其成立之初还是发展到今天，无论是在英美法系国家还是在大陆法系国家，公益诉讼成立的条件都不同于其他诉讼，这是由它特殊的保护目的决定的。

　　我们知道公益诉讼的目的是保护国家利益和社会公共利益，所以它成立的条件要比其他诉讼的成立条件宽泛。与私益诉讼相比较，公益诉讼的成立及最终裁决，并不要求一定有损害事实的发生。它成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是违法行为尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。只要社会组织和个人有违法行为，不论其是否已给国家、社会和个人带来损失，都可以被起诉并经审理做出判决，由违法者承担相应的法律责任。这样做的原因当然是为有效地保护国家利益和社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。因为公益诉讼所保护的国家利益和社会公共利益，并不是一旦遭到损害就有现实的表现，有些损害是隐形的，要经过几年甚至几十年才慢慢的表现出来，并且有些损害一旦发生，将是难以或无法弥补，需要人类付出很高的惨痛代价。比如环境污染造成生态平衡破坏，生态平衡破坏导致某种物种的灭绝，某一物种一旦灭绝，人类无论付出多大的努力它都不可能再生。再比如自2005年开始发生的一系列苏丹红事件，人体通过食品摄入少量的苏丹红，短期内对人体并无影响，但随着时间的推移和人体摄入量的增加，人体患病的几率就会大大增加。因此如果公益诉讼的成立仅以造成事实上的损害为前提条件，那它对国家利益、社会公共利益的保护，进而对民众利益的保护将失去意义，所以学者们普遍认为，公益诉讼并不是以损害的事实发生为成立条件的，只要存在违法行为，而违法行为导致有现实的损害的危险，就可以提起公益诉讼。

　　三、公益诉讼的适格当事人

　　所谓当事人适格，是指在具体事件的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，且获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”，具有该权能或地位的人就是“正当当事人”[2]。诉之利益是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。该原则在我国立法中有明确的体现，我国《民事诉讼法》第一百零八条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”；《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼”；《行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件中，第一项就是：“原告认为具体行政行为侵犯其合法权益”。该原则的出发点在于，救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格[3]。“直接利害关系原则”在避免公民滥用诉权，浪费司法资源方面起到很大的作用，但随着社会的进步和现代法治的发展，严格的“直接利害关系原则”受到了质疑和挑战。近现代以来，西方发达国家经历了三次工业革命的浪潮，完成了从农业社会到工业社会、信息社会的转型。社会发展带来了新型的诉讼，这些现代型的诉讼“所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局”[4]，而与危害的广泛性和严重性极不对称的是，对受害者的救济手段和对违法者的惩罚措施十分匮乏。

有观点认为，提起公益诉讼的主体只有检察机关，对这一点笔者不敢苟同。笔者认为，既然公益诉讼保护的是国家利益和社会公共利益，而国家利益和社会公共利益与公民个人的利益又是唇齿相依、休戚相关的，那么检察机关、任何组织和个人都可以依此顺理成章的成为公益诉讼的适格当事人，即具有原告资格。

　　（一）检察机关可作为适格当事人。《中华人民共和国检察官法》第六条规定：“检察官职责：（一）依法进行法律监督工作；（二）代表国家进行公诉；……”不难看出，我国的检察机关与国外的检察机关在法律地位及法律性质上存在本质区别：首先我国检察机关是法律的监督机关，它主要是通过监督国家机关及其工作人员执行法律、遵守法律，保证国家法律得到正确、统一实施来维护国家、社会的利益；其次，虽然法律赋予检察机关代表国家进行公诉的职能，但是如果在公益诉讼方面仅规定由检察机关进行，则无疑增加了检察机关的负荷。有学者指出：“在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能当然地带来权力扩张的结果，反而可能引发检察机关角色的混乱和冲突”。[5]以公权制约公权，导致新设机构，机构膨胀，与我国精简机构的宗旨不符。但是我们也应当看到，检察机关提起民事诉讼虽然目前存在很多理论上的缺陷，但也存在必要性与可能性。因为根据我国国情，检察机关通过提起民事公益诉讼的方式弥补公共利益保护方面，特别是国有资产保护中存在的巨大漏洞具有现实的必要性和紧迫性，其作为传统的公益代表机关提起公益诉讼无疑是最适合的，是国家干预原则的直接体现。从世界各国来看，大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益，我国可以借鉴外国的立法例，发展相关理论和实践。

　　（二）社会组织为适格当事人。社会组织提起公益诉讼具有专业知识上的优势，更能体现其组织代表性。如环保组织对环保案件、行业协会对反垄断案件等更具有专业知识上的权威性，他们相对于公民个人具有更强的经济与技术实力，他们通常有一定的活动经费，并且可以得到赞助，同时还具有专门的法律人员，更有利于调查、取证与应诉。再比如消费者协会、残联、妇联对消费者、残疾人、妇女、儿童等处于弱势地位群体的保护，更具有代表性。这些组织都具有一定的社会地位和社会影响力，有的组织国家还赋予他们一定的权力，他们提起公益诉讼不仅是履行职责的一种表现，更重要的是他们提起公益诉讼相比公民个人的提起要具有强大的优势。以公民个人的微薄财力对抗具有强大经济基础的法人，特别是面对强大的社会利益集团，劣势地位更加明显，受害者往往无力也无法通过诉讼主张权利，而所有这些，社会组织是可以同他们进行抗衡的。

　　社会组织有权直接向人民法院提起诉讼，也可以申请检察机关提起诉讼。

（三）公民为适格当事人。公民个人提起公益诉讼是对检察机关行使诉权的重要补充，是民治原则的直接体现。无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格。司法救济是保护公民权利的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，只有获得可诉性，其才能真正享有。

　　有人认为公益诉讼针对的行为是损害国家利益和社会公共利益的行为，此种行为并没有直接损害公民个人的利益，因而是与公民个人没有直接利害关系的诉讼。从表面上看，这种观点有一定的正确性，因为公益诉讼维护的是国家利益和社会公共利益，貌似与公民个人利益无关而只与国家有关，但是这种观点却忽视了一个重要的问题，那就是我国的社会制度实行的是全民所有制，也就是说，国家财产、空气、水流、海岸、荒地等等均是我国全体公民的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而委托政府管理，那么如果这些财产受到损害或有损害之危险，公民当然的有权利站出来对它进行保护。在这一问题上，“乌苏里船歌著作权纠纷案”可称为里程碑式的案例。在该案中，被告郭颂辩称：“目前在全国赫哲族民族乡有三个，原告只是其中之一，不能代表全体赫哲族人提起诉讼。”另一被告中央电视台也辩称：“原告没有证据证明其有权代表所有赫哲族人民就有关民间文学艺术作品主张权利。”但是，法院最终确认了原告的诉权，其理由是，赫哲族的民间曲调，“不归属赫哲族的某一成员，但又与每一个赫哲族成员的权益相关。因此，该民族中的每一个群体、每一个成员都有维护本民族民间文学艺术不受侵害的权利。原告作为依照宪法和法律在少数民族聚居区内设立的乡级地方国家政权，既是赫哲族部分群体的政治代表，也是赫哲族部分群体公共利益的代表。在赫哲族民间文学艺术可能受到侵害时，鉴于权利主体状态的特殊性，为维护本区域内赫哲族公众的利益，原告以自己的名义提起诉讼，符合宪法和法律确立的民族区域自治法律制度，且不违反法律的禁止性规定”，据此，法院确认乡政府是民众的公共利益的代表。根据国际流行的公益信托理论，民众把公共利益信托给乡政府管理，同时也将起诉的权利信托给乡政府。因此，在本案中，乡政府具有正当原告的资格。

　　四、我国公益诉讼制度设立的现实需要

　　目前各国都在逐渐突破民事诉讼限于对纯私人权利保护的限制，从重视对具体的群众性受害者的救济到抽象的公共利益迈进，这说明民事诉讼机能正扩张于公共利益领域。将公共利益置于民事司法保护下是市场经济和法治发展的必然。现代国家设立民事诉讼的基本目的在于赋予当事人诉权，通过优厚的程序保障保护当事人的权利与一般公众的公共利益，并以此来实现解决纠纷、维护私法秩序、甚至公法秩序的司法职能，使社会的发展处于良性有序的轨道。

在我国现行的法律框架里，并没有公益诉讼制度的存在。随着我国社会的发展和法治的进步，民事诉讼应不再局限于保护私人利益，民事司法机能应逐步向保护公共利益扩展。我国市场经济和科学技术的高速发展而导致出现的一系列涉及公共利益的案件，使公益诉讼制度的设立迫在眉睫。

　　我国民事公益广泛遭受侵害的现状已经非常严峻，主要表现在以下几个方面：（1）污染环境；（2）破坏生态平衡；（3）侵害广大消费者权益；（4）危害社会公众生命和身体健康；（5）扰乱市场经济秩序，侵害民事公益；（6）国有资产流失；（7）破坏社会公益事业（主要包括文化、教育、医疗、卫生、社会保障等事业）；（8）危害公共安全；（9）侵害其他民事公益。如果这些危害行为不能得到及时纠正，必将对我国的经济安全运行、社会长期稳定、公民身心健康构成严重威胁。而通过设立公益诉讼制度，一方面可以有利于保护国家利益、社会公共利益（进而集体利益和个人利益也可以得到有效的保护），另一方面可以有利于保护弱者，有利于强化对依法行政的监督，从根源上避免上述情形的发生。

　　但是，从我国目前的国情看，虽然设立公益诉讼制度有其必要性，但在设立的过程中要注意循序渐进，必须考虑设立的可行性，要有选择的适当放开，应当借鉴而不是照抄照搬西方法治国家的成功模式，这样做的原因是我国法治水平还不是太高，整个社会的法律监督意识还不是太强，如果一味的把公益诉讼的领域扩展，反而会适得其反，因而我国应设立具有中国特色的公益诉讼制度，既要对适格当事人做扩张解释，又要防止当事人滥诉，既要切实保护国家利益和社会公共利益，又要避免诉的利益的无限扩大。

　　总之，无论是从国际发展趋势还是我国的社会现状及未来发展趋势，公益诉讼制度在我国都有其设立的必要性和紧迫性。通过设立公益诉讼制度，可以使国家利益和社会公共利益得到最大限度的保护，对激发公民个人乃至全社会保护国家利益和社会公共利益的积极性有深远影响，对我国加快实现法治社会也将起到很大的促进作用。

 山东省东营市河口区法院    肖志红