浅析对具体行政行为合法性的审查

人民法院的行政审判工作担负着化解行政争议，妥善处理人民内部矛盾的职能，在构建和谐社会中发挥着重要作用。人民法院审理行政案件，坚持对具体行政行为合法性审查的原则，依法保护行政相对人的合法权益，维护行政机关依法行使行政职权。合法性审查是行政案件审理的主要内容，人民法院审查具体行政行为是否合法，主要从以下几方面入手。

    一、行政主体是否合法

    行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。行政主体是作出具体行政行为的行政机关，也是行政诉讼案件的被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告；两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告；由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告；由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告；行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

    行政主体是符合法律、法规规定的行政机关或组织。作出的具体行政行为的行政主体必须合法。主体合法是行政行为合法的首要条件。无行政主体资格，则无行政行为能力。如果行政主体不合法，行政诉讼案件就是应撤销案件，或者不是行政诉讼案件。具备行政诉讼被告主体资格的重要条件之一，就是享有行政权力并实施相应的行政管理活动。

    （二）事实证据是否充分

    行政主体依法进行的行政处罚，应当查明事实。行政行为所认定的事实应有相关证据证明，达到确实可靠的程度。行政行为所认定的事实依据与行政行为之间还必须具有关联性。

    对事实证据的审查，主要是对行政主体取证程序要件的审查，以及对证据证明的实质要件的审查。对取证程序要件主要审查以下几点，一是行政主体在诉讼中对主要证据的取证时间是否合法；二是取证的调查人数是否合法；三是调查人身份是否合法；四是证据来源是否合法；五是证人证言是否符合证人的法定条件。对证据的实质要件的审查主要为，一是证据的证明内容是否真实；二是证据证明的事实是否与本案有关联；三是对证据综合分析后是否存在排他性。

    （三）行政程序是否合法

    行政程序的履行要有相应的法律、法规规定，同时还要有行政主体履行行政程序的事实依据。不同的具体行政行为，其行政程序不同。人民法院对违反法定程序的具体行政行为，应当判决撤销，或者判决重新作出具体行政行为。

    我国没有专门的行政程序法，对行政程序的规定，主要体现在部门法律、法规和规章中。所以，审查具体行政行为的行政程序是否合法，就要根据具体行政行为的性质和特点，审查其应该执行的程序。在行政审判实践中，如果行政程序违法，且影响具体行政行为合法性全局的，该具体行政行为则予以撤销；如果行政程序存在“瑕疵”，但不影响合法性全局的，则不产生撤销具体行政行政为的法律后果。

    （四）是否存在越权行为

    具体行政行为应该由具有管辖权的行政机关作出，即由具有事务管辖、地域管辖以及级别管辖的行政主体作出，作出的具体行政行为没有超出法律、法规明确授予的权限范围。

    具体行政行为的作出是否符合该行政主体法定职权范围，是否存在超越职权范围的情况，是具体行政行为合法性的重要条件。行政主体的职权分工，是由法律、法规明确规定的。无行政职权，则无权作出具体行政行为，各行政主体只能在法律、法规明确规定的职权范围内作出具体行政行为，否则就不符合合法性的条件。

    （五）适用法律是否正确

    适用法律是否正确是指被诉具体行政行为的主文所适用法律、法规是否正确。人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。行政决定所适用的法律、法规和规章应该合法有效，案件事实与法律依据之间应该存在正确的关系。

    对被诉行政决定所适用的法律、法规的审查，主要从以下几点进行，一是是否以法律、法规为依据；二是所适用各不同位阶的规范性文件是否全面，所适用的条、款、项、目是否具体正确；三是对不同规范性文件之间的关系处理及适用是否正确，是否符合立法法的规定，参照的规章是否符合规章制定的法定职权、程序，是否符合适用规章的原则；四是是否存在滥用职权和显失公正。

陈登超