新征收条例：改善公权运作有为，遏制私权沦陷有期

昨天，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》。这份意见稿出台，表明备受诟病的《城市房屋拆迁管理条例》真正进入废止倒计时，一项和血泪冲突的社会惨剧相伴相生的公共政策行将结束。尽管新的征收与补偿条例尚处征求意见阶段，但新条例的立法精神与价值秉承已可知其全貌，民意征询阶段的充分表达就显得尤其重要。

　　新条例共五章四十一条，应该说对多年来城市拆迁暴露的制度积弊做出了相对充分的回应。概述其要，其立法理念与设计思路努力平衡公权与私权，对公共利益与私人利益的保障同等重视。单从新条例的文本而言，与之前拆迁条例的立法取向已非同日而语。尽管我们深知现实改善绝非纸面畅想所能达成，但新条例征求意见稿展现的艰难进取，当为社会各界所认同。

　　其中尤为鲜明的一点，是政府公权向公共立场的归位。多年来，城市拆迁所以搅动社会各阶层，并肆虐成为大坏人心的社会问题，与政府公权在房屋拆迁上的不当作为密切相关。由于公共利益明显缺乏界定，行政权力于公于私均可畅行无阻，以至打造出拆迁过程中令人惊骇的官商合谋。而新条例首次以列举方式界定了“公共利益的需要”所包含的方面，明确了政府是公共利益征收的唯一补偿主体。除此之外，政府完全退出非公共利益项目的拆迁环节。这就使政府角色回复到了公共机构的应有立场，官商之间的利益同盟至少在条例上得到了切割和厘清。这势必形成城市开发领域中政府、开发商与征收对象之间新的关系图景。

　　这无疑是政府改善公权运作方式的一次努力，尽管这种改善的代价已经触目惊心。新条例规定，如果政府出于公共利益的需要征收国有土地上的私人房屋，必须履行一系列法定程序，并且充分保证私产利益，比如必须两次公告相关信息，以不低于市场价格的补偿征收，在拆迁周转环节提供住房保障，不得使用非法、暴力手段，等等。这些对征收程序和补偿落实的环节设置和立法强调，呼应的正是多年来的冲突所在，新规实效值得寄望。

　　但是，新条例中的政府作为还有需要深入考量之处。如前所述，新条例改善了公权运作的方式，但公权在拆迁问题上的作恶能力却并未得到根本遏制。此际，各地政府经营城市的理念根深蒂固，城市拆迁的血泪史对应的正是这种行政理念的发展史。新条例将政府直接襄助开发商强拆民屋以实现城市土地开发经营的行为予以禁止，转而使政府只能通过城市规划等行政行为来释放和落实这种经营冲动。冲动仍在，但方式减少，政府会不会改换名目，以公共利益之名行侵害民利之实，这仍需存有警惕。

　　比如，政府以公共利益所需为名，启动项目征收程序，这里没有具体的门槛设定。只需一份红头文件即可，还是需要具体的项目规划、审批、实施方案为依据？若不然，领导一个想法，就可以拆屋一片。或者，公益项目中途易辙，转为其它非公益项目，这种监管如何实现？另外，以旧城改造为例，新条例将旧危房改造的项目启动权设置为90%以上的被征收人同意即可实施，赔偿方案须有超过2/3签署方才生效，且不论这种以少数服从多数的民主议决方式来决定私产去留是否可取，只说所谓90%与2/3这样的比例设置，究竟基于怎样的总体基准，是一栋楼，还是一个社区，还是政府划定的其它基准，新条例并未明示。

　　最令人忧心的，是新条例附则部分所规定的非公共利益需要的拆迁活动。这种非公共利益项目，究竟是政府通过土地利用和规划许可来启动，还是开发商通过市场收购来启动，还是业主通过自决来启动，条例所述并不清楚。如果开发商拿到政府审批，而业主又不愿搬迁，项目是否还能强行推进，这些尚存疑问。因为在公权的自觉修正面前，这种将信将疑的公众情绪最终只能由现实来检验。倘若新条例果真能斩断政府公权助力商业开发的链条，恪守公权在市场领域的中间立场，则公民权益的保障和伸张必将大为改善。