美高校去行政化：司法判例保障大学自治

两会前，教育部公布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》的征求意见稿，两会结束了，但征求意见仍在继续。教育改革，尤其是高等教育改革不仅在全社会，而且在两会代表中也引起了热烈的讨论。其中关注的核心话题之一就是高等教育的“去行政化”。对此，既有观点认为“去行政化”是高等教育改革的关键所在，纲要中也明确提到“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”；也有观点指出大学仅仅“去行政化”是不够的；还有观点担忧大学“去行政化”可能弱化高等教育的地位。这些观点的核心，或者说其实质方面都在如何处理政府与高校之间的关系以及高校内部的管理方式问题，尤其是前者，更是全社会关注的焦点。

　　高等教育非常发达的美国，在其建国之初也曾面临着同样的问题，即州政府能否干预大学的管理，后来通过一系列的案件确立美国的大学自治。据统计，从美国独立至1935年这段时期，美国有47个州共发生了265起涉及大学或学院的案件，此外，联邦最高法院有30起涉及大学或学院的案件。在这其中，最早的也是最重要的案件之一就是DartmouthCollegevWoodward一案。联邦最高法院首席大法官马歇尔对该案的判决，不仅维护了契约神圣的原则，同时也使美国私立大学的发展有了坚强的法律后盾，奠定了美国政府与高等学校之间关系的基本准则。

　　经典案例奠定基本原则

　　DartmouthCollege位于美国东北部的新罕布什尔州，是美国著名的8所长春藤大学之一。1769年，该校依据当时的英国总督向学院颁发的经国王乔治三世签字的特许状而成立。因学院董事会和第二任院长约翰·惠洛克之间的纷争，1816年6月27日新罕布什尔州通过了一项法律，该法律修改了DartmouthCollege原来的特许状，将学院转为公立大学，由州长威廉·普卢默和州政府选派的监事会管理。学院的秘书兼司库Wardwood根据州政府的决定将学院的校印、账本和相关文件带走。学院的董事会于是向法院控告Wardwood非法侵占学院的财产，要求他将校印、账本等物品归还学院。同时，董事会还连带起诉了新罕布什尔州议会擅自订立法律，未经正当程序就剥夺了他们的财产权利，破坏了具有契约效力的特许状，是一种违反宪法的行为，要求法院宣布州议会6月27日通过的法律违反了宪法而无效。该案在新罕布什尔州的各级法院里，原告都败诉了，最后上诉至最高法院，首席大法官就是约翰·马歇尔。

　　大学自治的保障———契约

　　对于该案，马歇尔法官认可了两个不需要证明的事实：1.成立DartmouthCol-

　　lege的特许状是受联邦宪法保护的契约；2.教育是一项涉及全国的目标，也是立法的对象。没有人会否认，政府可以建立一个教育机构，并将之置于自己的直接控制之下，而该机构的官员也就是公共官员，完全服从于政府。但是同时，马歇尔法官还提出了这样的一些疑问，就是DartmouthCol-

　　lege是否是政府建立并直接控制的教育机构？教育又是否完全被置于政府手中？每一个教师是否都成为公共官员，而为教育之目的所做的捐赠是否都一律成为公共财产，以致是立法机关的意志而非捐赠人的意志成为处理此种捐赠的法律？他认为这些问题对社会来说是非常重要的，应当给予认真考虑。经过论证，马歇尔法官认为成立DartmouthCollege的特许状明显是一个契约，捐赠人、受托人和国王(其权利和义务为新罕布什尔州所继承)是该契约的最初的缔约人，它是为了财产的安全与处分而订立的契约，其义务不能被损害，否则就违反了合众国的宪法。

　　最高法院的判决，其具体的结果自然就是DartmouthCollege的新生，并由此确立和保证了美国私立学院的独立和自治以及与大学自治密不可分的学术自由，而这也是美国公立高等学校所努力改革及追求的方向。由此，我们可知，导致美国大学自治的基础就是契约，是一个不仅在字面上而且在精神上合乎宪法的契约。通过契约来调整私立高等学校与政府之间的关系，从而保障大学自治的实现。

　　立法约束政府管高校边界

　　与美国大学自治表述不同的是，我国采用的是高等学校的办学自主权，当前需要解决的核心问题，也是讨论的焦点就是“去行政化”的问题。目前，我们所说的行政化主要有两层含义，一是政府的教育主管部门对学校管理的行政化；二是学校内部管理的行政化。笔者认为这两类行政化是互相联系的，其中政府主管部门对学校管理的行政化是这一问题的主要方面，也是落实高等学校办学自主权的关键所在。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》的征求意见稿中也提到“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。”

　　在美国，大学自治的保障是契约，但其具体的形成则是通过一系列的司法判决来确立的，因此，大学自治在某种程度上就是依法自治，美国现代大学自治的形成与高等教育法制化是密不可分的。由于历史、文化等多方面的传统不同，今天中国的高等学校的办学自主权的取得无论是从理论上，还是实践中都不大可能来源于契约，但高等教育法制化的趋势却是不可阻挡的，通过法律来调整高等学校与政府之间的关系是必然的选择。

　　就整个法律而言，我们并不缺少相应的高等教育法律、法规，如教育法和高等教育法都已经先后颁布，问题是由于立法技术上的原因而导致在具体的实施过程中发生了变异。如就政府与高等学校之间的关系，目前我国教育法第二十八条以及高等教育法第四章明确规定了学校以及高等学校自主办学权的一系列权利，而对政府管理学校的权力却没有作出具体明确的规定。这样的立法模式在实践中往往被解读为除了法律明确规定属于高等学校自主办学的权利外，其他所有的剩余权力都属于政府，这显然不利于对政府权力的有效制约，无形间侵犯了高校的自主办学权。这样在具体的实施过程中，由于政府管理高等学校的权力没有具体的边界，就会经常以各种各样的行政手段干预学校的工作，使得高等学校的办学自主权受到限制。因此，当前我们最迫切的工作还是要通过立法来明确政府管理高等学校的权力边界，这同时也是高等学校“去行政化”的最合理选择。

练育强