关于《村民委员会组织法(修订草案)》的建议书——第三十四条第二款、第三款

尊敬的全国人大常委会法制工作委员会：

　　鉴于1998年施行的《村委会组织法》在村民自治实践中确实存在一些亟需解决的问题，修订《村委会组织法》非常必要及时。修订草案经全国人大常委会初次审议于2009年12月26日至2010年1月31日向社会公开征集意见。经再三研究、反复推敲，个人认为修订草案第三十四条第二款及第三款仍需要进一步斟酌商榷。根据《立法法》第九十条第二款之规定，现分析并提出如下意见，仅供参考，不当之处，敬请指正。

　　一、草案原文：

　　第三十四条第二款规定村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

　　第三款规定乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上级人民政府责令改正。

　　二、问题分析：

　　第二款、第三款主要是分别从村民委员会协助乡镇政府和乡镇政府对村民委员会指导的角度对目前乡镇政府与村民委员会关系异化现象进行规制。

　　《宪法》规定村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定（《宪法》第一百一十一条第一款），现行《村民委员会组织法》第四条及修订草案第五条均根据授权规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给以指导、支持和帮助，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，二者关系即我们所谓的指导与被指导关系。草案三十四条第二款用“责令改正”显然说明我们早应该摒弃而至今在意识当中并没有彻底摒弃的原来对二者领导与被领导关系的规定，其立法思维仍带有乡镇政府与村委会系领导与被领导关系的痕迹。以指导与被指导关系作为前提，乡、民族乡、镇的人民政府并没有权力责令村民委员会不履行法定义务的行为（至少是在村自治事务范围内），而只能是“建议改正或纠正”其乡、民族乡、镇的人民政府认为是违反法定义务的行为，必要时可以向司法机关提出司法建议。鉴于《村民委员会组织法》实施现实中，乡镇政府与村民委员会之间的指导与被指导关系异化为领导与被领导的程度之高，有必要在修订中同样予以重点解决。

　　就第三款而言，其上一级人民政府“责令改正”当然没有问题，因为上下级政府之间本身就是领导与被领导的关系。但该条问题出现在让上一级政府责令，其力度是否能足以让乡镇政府的干预行为改正？赋予相关方启动复议程序和将干预行为纳入行政诉讼范围，由上一级法院进行司法审查应更能得到有效救济。

　　三、条款建议搞：

　　第二款（修改为）村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府建议改正，必要时可以向司法机关提出司法建议。

　　第三款（修改稿）乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上级人民政府责令改正。利害关系人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　建议人：王恰
　　二0一0年三月十日