对《中华人民共和国村委会组织法修订草案》的若干意见

对于《中华人民共和国村委会组织法修订草案》（以下简称草案）的意见，兹从宏观和微观两个的方面切入。

　　一、宏观意见

　　（一）关于草案的名称问题

　　草案沿用了1998年颁布时采用的《村委会组织法》的名称，笔者以为欠乎妥当。因为根据草案的内容，除了对村委会的组成、职责、选举（第二、三章，共14条）等进行了规定之外，还用了较大的篇幅对村民会议、村民代表会议（第四章，共7条）、村务监督（第五章第29条）等事项进行了规定。这些事项虽然与村委会的组织、运行具有一定的关联，但实际上它们哉严格意义上并不属于村委会组织法的应然范畴，亦即法律的内容实际上已经超出了法律的名称所能容纳的内涵，出现了“文不对题”的现象。这一现象并非此次草案新出现的问题，而在现行的《村委会组织法》中就已然存在。但应当注意到的是，现行的组织法一来并无像草案般明确的分章，二来对于此类非村委会组织事项的规定篇幅亦不像草案这般规模化、系统化，因此“文不对题”的缺憾实际上是从草案出台方开始凸现的。

　　应该采用什么名称？笔者认为新名称至少应当具有如下三点特征。一是能够全面准确地囊括本法的全部内容，这也是修改名称的初衷；二是具有鲜明的宪政内涵，在反应我国农村基层民主现状的同时为其发展预留足够的制度空间；三是简洁明了，通俗易懂。是故笔者以为，将名称改为《中华人民共和国村民自治法》似乎更为妥当。采用该名称除了符合上述三点基本要求外，还具有如下三点原因。第一，村民自治有着坚实的宪法基础。《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”也就是说，宪法在确定了主权在民则的同时，又将作为社会事务行政村管理权赋予了村民。这是村民自治的原则性规定。同时，《宪法》第11条又规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这一条是宪法关于村民自治制度的最直接的体现，它体现了村民委员会的基层群众自治组织的性质，确立了村委会干部实行村民直接民主选举的基本原则。为村民自治制度从根本法上提供了最直接、最重要的宪法保障。第二，从村委会组成、职责和选举的性质来看，村委会制度是村民自治的重要形式之一，其与村民会议、村民代表会议一样，都属于村民自治的具体化和制度化。因此，这些制度在本质上具有内在一致性，即均统一在村民自治的范畴之中。第三，虽然《宪法》明确规定了村民自治制度，然而迄今为止我国尚未有一部法律对村民自治作出全面、完整的规定，草案在原法的基础上进行修改之后，在内容上已经具备作为村民自治基本法律的要件，将其名称改为《村民组织法》，将更加深化其对村民自治进行法律确认的重要意义，对我国村民自治的发展和完善将具有重要而深远的影响。

　　（二）关于草案的体系结构问题

　　目前草案共分为六章，即总则、村民委员会的组成和职责、村民委员会的选举、村民会议和村民代表会议、民主管理和民主监督以及附则。在《村民自治法》的宏观指导下，这种结构主要存在如下问题。第一，村民会议和村民委员会的内容没能很好地与村委会的内容整合起来，第四章单列显得较为突兀。第二，有的章节内容畸多，且部分条文所处的位置未尽科学。如草案第六章负责部分共有五个条文，其中第35条和第36条篇幅都较长，而且从内容上看似乎移到总则表述更为科学。有鉴于此，建议将草案结构调整为：第一章“总则”（包括草案的总则和部分附则的内容）、第二章“村民自治组织”（包括草案的第二章以及村民会议和村民代表会议的组成和职责）、第三章“村民自治组织的选举与产生”（包括草案的第三章以及村民会议的组织、村民代表会议的组织和产生）、第四章“村民自治组织的民主管理和民主监督”（包括草案第五章以及村民会议和村民代表会议的民主管理与民主监督）、第五章“法律责任”以及第六章附则（草案第六章的第37-39条）。

　　二、微观意见

　　此处所谓的微观意见是指对草案具体条文的观点和建议，主要集中在选举的部分。

　　（一）草案第11条，原法第11条

　　本条第二款规定村民委员会每届任期为三年。学界对于任期问题争议颇大。有学者认为应当统一为五年，与国家有关制度接轨；有学者认为统一为五年会极大干预村民自治的实现；有学者认为三年较为适宜；但也有学者认为三年任期过短，不利于本村治理的政策连续性和规划展开。笔者认为，既然是村民自治，为何不将任期的决定权交与村民决定？事实上，在深入分析我国的村民自治之后就会发现，我国的村民自治并不很纯粹，其中仍存在大量来自于国家的保姆式的“关照”。与其说是自治，不如表述为“国家与村民共治”更为妥当。在任期问题上，学者们的担心均有一定道理，因此不妨在草案中仅对任期作一个范围性的规定，以体现国家的关照；而具体任期为几年，则由村民在法定的范围内自主确定，以充分体现和落实村民自治的精义。笔者认为，这个范围限定在3~5年较为适宜。

　　（二）草案第12条，原法第13条

　　第一，该条第二款规定了村民选举委员会的产生仍是由特定主体推选。在原先条文规定的推选主体的基础上增加了“村民代表会议”，并将“村民小组”改为“村民小组会议”。实际上，原法第13条在实践中面临的问题在于：有些地方的村民选举委员会以及成员干脆直接由乡镇政府任命；有的由村支部、原村委会代替，不经村民提名推选；有的自定名单后，用个别征求意见代替村民会议；有的把乡镇派来指导村委会选举工作的人员列入村选委会成员。一般说来，对村民自治的干预来源于上级政府或本级党委。草案第34条最后一款虽然规定了上级政府不得干预村民自治的内容，但却语焉不详，对于党委可能实施的不适当干预更是避而不谈。因此，草案对本款的修改似乎并未完全切中要害。

　　第二，该条第三款对村委会候选人做了原则性规定。实践中，有些地方在候选人提名上不规范。有的地方仍然是搞组织提名，要求村民提组织上定下来的人选；有的地方工作简单化，不是组织有选举权的村民直接提名，而是搞一户一提名；有的地方确定正式候选人不是依据村民提名的得票数，而是依据领导意图；有的地方把“自己信得过的人”列为正式候选人等等。中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年4月29日下发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发（2009）20号），在第三部分“依法规范村民委员会的选举程序”中明确指出：“村民选举委员会成员依法被确定为村民委员会成员候选人的，应当退出村民选举委员会，所缺名额从原推选结果中依次递补。”本款实际上是对《通知》要求的法律化。与《通知》不同之处在于，草案又加上一句“也可以另行推选”，这表面上将推出选举委员会的村民委员会候选人所留下的空缺的填补方式多样化。但实际上由于规范的模糊，这并不利于现实问题的解决——另行推选的主体是谁？程序为何？若把这一重要问题依然交给地方立法去解决，势必会加重规范体系的紊乱行和规范的不确定性，乃至更多违法、违规选举现象的催生。

　　（三）草案第13条，原法第12条

　　第一，第二款的（二）项最后规定了委托投票的情形，这较之原法是一大进步。从对2005年全国村委会选举中委托投票现象的调查结果来看，北京占10.4%、内蒙占17.5%、辽宁占18.6%、吉林占7.3%、江苏占17.3%、海南占6.1%、重庆占26.2%、四川占11.7%、贵州占17.8%、甘肃占7.4%、宁夏占14.7%，全国平均比例为14%。可见，对委托投票问题进行规制是十分必要的。但是草案的规定仅仅停留在表面，对一些具体的重要制度未作涉及。如，每一位选民最多可以接受几名选民的委托进行投票？这是关系到选举民主性能否切实实现的重要制度。从目前实践来看，在全国的省级相关立法中，黑龙江、湖南、吉林规定只可接受1人的委托；湖北、河北、上海、安徽规定最多可接受2人的委托；福建、山西、贵州威作规定；其余省区直辖市规定最多可接受3人委托。可见，全国的规定各异，有必要在国家立法层面进行统一。又如，委托投票必须为书面委托，这点并无异议，但书面委托书是否要在选举委员会认可之后方生效？倘若需要认可，无疑对于选举秩序的维护意义非小，但同时增加了程序的繁琐性；反之虽然简化了程序，但是很难将委托投票的行为作明晰的规范。再如，兼有候选人和选民双重身份的村民能否接受其他村民的投票委托？若果不可以，是否过于绝对？如果可以，出现其利用受委托的机会代其他村民为自己投票的现象应当如何处理？在这种特殊委托投票的情况下是否应加入由委托人明确指示选票内容的规定？等等。对于此类问题，草案应当予以涉及，至少应有原则性的规定。

　　第二，本条第二款规定“应当对参加选举的下列村民进行登记”，亦即登记的对象限定为“村民”，而（三）项中却规定了对“户籍不在本村，但在本村居住了一年以上”的公民予以登记的具体规定，这无异于前后矛盾——“村民”是由特定含义的称谓，不应因为“公民”符合了（三）项的规定就能够与“村民”相混淆。此外，在南方发达地区的农村往往有外来打工者的数量远大于拥有本村户籍的村民的数量的现象，在这种背景下，（三）项的规定可能会造成外来人员主导本村的村委会选举、间接干预本村村民自治的情形。草案应对此妥为斟酌。

　　（四）草案第15条，原法第14条

　　第一，本条第一款规定了候选人提名的相关问题。较之原法增加了最后一句“村民选举委员会应当组织候选人与村民见面并介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。”该新增加的表述同样来自于中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年4月29日下发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发（2009）20号）。《通知》的表述是“有条件的地方，提倡组织候选人同村民见面，介绍治村设想或竞职承诺，回答村民提出的问题。”可见，草案将《规定》中的“竞职”一词舍弃了。笔者以为，作为具有竞争性本质、能者胜出的村委会选举，应当提倡并适当鼓励候选人之间在选举过程中形成良性的竞争关系，这绝对有利于选民全面了解各个候选人，并由此促成最为适合的候选人当选。故而，“竞职”的表述应予保留。综上，第一款最后一句若改为“村民选举委员会应当组织候选人与村民见面并回答村民提出的问题。有条件的地方的村民选举委员会应当组织候选人向村民介绍治村设想或竞职承诺，回答村民提出的问题”似乎更为妥当。

　　第二，对于村民提名候选人的方式，至少有单独提名和联合提名之分。草案对此未作涉及。就单独提名而言，其独立性、秘密性使得该方式不大会受到其他因素的干预，有利于选民意志的表达。但单独提名往往应受到以下规则的限制：①每种职务的提名人数可以等于或少于应选人数，但不得多于应选人数；②采用不同职务分别提名方法，同一候选人不得提名担任2种或2种以上职务，否则提名无效；③投票提名必须有过半数选民参加；④提名候选人不得委托他人代为投票。对于联合提名而言，目前福建省对该方面做了明确的规定，即允许联合提名候选人，但是对于联合提名的人数要求等细化程序未作要求。有学者曾建议规定为“至少10名以上有选举权的村民联名方有效”，且不论究竟规定对少人为宜，但此问题是否应在草案的修改中有所体现？

　　第三，关于自荐候选人的问题。有一些地方出现了自荐作为候选人的本人提名方式，如江西、河北、浙江等省的部分地区几年前都已进行了“自荐直选”的试点。所谓“自荐直选”，就是选民可以“自荐”报名参加村委会成员的竞选，村民选举委员会通常对自荐人进行资格审查，然后公布审查合格的自荐人名单和竞选职位，并在选举日由选民一次性投票选举产生村委会。与选民直接提名相比，“自荐直选”中的本人提名方式有其优点，如少了一次选民提名候选人的投票过程，减少了工作环节，节约了选举成本，为一些知名度不高的年轻人提供了展示自己的舞台和机会，有利于优秀人才脱颖而出，同时对于西部许多地方无人愿意参选或具有连任习惯的的传统有着较好的制度包容性。然而除了草案之外，2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中却也强调“保证村民的直接提名权”。而2009年《通知》的态度却出现了转变——非但对此未予强调，还同时提出要“鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、大学生“村官”、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工通过法定程序积极参与选举村民委员会成员的竞争”——实现这一设想，自荐的方式无疑是最为有效的。且今年的《通知》不再像7年前的《通知》那样明确排斥村民提名以外的候选人产生方式，是否也可视为一种对自荐的默许？笔者建议，可以再草案中适当增加自荐的制度，并将自荐的范围明确限定在村民提名的候选人人数未达到法定要求时的补充适用上，这也是对村民提名权基本保护。

　　第四，本条的后几款对投票问题进行了规定。但是实践中普遍使用的流动投票箱的方式却并未提及。事实上，2009年的《通知》对此是有规定的：“严格控制流动票箱的使用，确有必要使用流动票箱的，其对象和人数应由村民代表会议讨论决定，并张榜公布”。可见，“流动投票箱”的方式有利有弊，确实应当谨慎使用。但谨慎使用并不等于完全拒用，草案不予规定的初衷，究竟是根本不承认，还是在不禁止前提下出于某种原因的刻意回避？

　　第五，对于候选人的资格和条件问题，本条最后一款规定由省级人民代表大会常务委员会规定。虽然将具体要件的规定权下放至省级人大对于节约立法成本、提高法的实用性而言具有重要意义，但笔者认为草案对于一些重要的条件仍应当作原则性、指导性规范。如前文提及的在南方经济发达地区的行政村中外来打工人员数量远大于拥有本村户籍的村民数量的现象中，这些外来人员长期居于本村，对村中情况颇为了解，且村民自治的事项与其切身利益息息相关，那么这类外来人员能否成为村委会的候选人？若不能，如何保障他们客居在村中的权益？若能，是否会产生外人为村民当家的侵害村民自治的情况？显然，对于此类较为重要的有关候选人条件、资格的问题，草案应作原则性规定。

　　（五）草案第16条，原法第16条

　　本条规定的是对村委会成员的罢免和补选问题。条文本身并无明显问题，但笔者认为该条置于民主监督的章节中似乎更为妥当。

　　（六）草案第17条，原法第15条

　　第一，对于原法规定的“不正当手段”，草案新增暴力、欺骗、虚报选票数三种情形的列举，使得规定更为完善。笔者认为应当在其中突出“贿选”的问题。从实践来看，目前我国农村选举过程中最为普遍的“不正常手段”就是贿选。许多村委会成员、村干部在选举前对选民进行普遍行贿，并许诺当选后将如何如何，然而一旦当选，贿选而来的职务往往就成为权力寻租和谋求一己之私的筹码。因此，应当视现实中的情况进行突出的针对性的规定，提高法律对现实问题的针对性。另外，配套地，还应将以非正当方式进行选举的行为的处理归入法律责任一章，并作系统性规定。

　　第二，本条第二款规定对于不正当手段，选民有权向县级人民代表大会常委会、县级人民政府举报。那么这两种受理机关在该事项上的权力关系为何？根据实践中的情况，倘若都予以受理，以何者优先？倘若都不受理，互相推诿，又当如何？对于类似问题草案应予说明。

　　第三，“县级人大常委会和县级人民政府在判定举报属实后，应责成有关机关依法处理”的规定也存在些许问题。责任是法律的牙齿，责任规定模糊势必会降低法律权威和的实施效率。此处的规定过于模糊，有关机关指的究竟是什么机关？依法处理指的是依什么法怎样处理？走的是行政程序还是诉讼程序？现实中对使用不正当手段的人员的处理往往仅是“当选无效”而已，惩治力合威慑力实在有限。笔者建议，对此应当在明确有关部门职责和当事人有关责任的基础上引入司法审查机制，以司法权确保村民自治的顺利实施。

　　（七）草案第18条

　　本条规定了村委会成员职务自行终止的情形。问题有三。一是村委会成员死亡的情形无疑也应当引起职务的自行终止，但草案未予规定。虽然丧失民事行为能力从广义理解上能够包含死亡的情形，但还是明确指出较为严谨。第二，被判处刑罚是否意味着职务的绝对终止？倘若只是过失犯罪或者被判处缓刑，是否职务也必须终止？事实上，根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》第40条的规定，即使代表因刑事案件被羁押、被判处管制甚至有期徒刑，只要未被剥夺政治权利，其代表资格也仅是中止而已，亦即以上情形在代表任期内消失后，其代表资格仍能够自行恢复。与此相比较，草案的规定是否过于严厉？其三，草案规定了村委会成员被罢免后的补选程序，而对于村委会成员职务终止的情形却并未规定补选程序。当某位成员职务自行终止后，其缺位又应当如何弥补？

　　（八）草案第34条

　　第一，对村民自治的干预的主体，除了上级人民政府外，还有党的组织。2009年的《通知》规定“县级党委书记要认真履行第一责任人的职责，乡级党委书记要认真履行直接责任人的职责，村党组织要在村民委员会选举中充分发挥领导核心作用”，这实际上是明确各级党委对村委会选举负有领导责任，当然这些“领导”应当是在确保村民自治的前提下进行的，更多地体现为一种“指引”和“保驾护航”的作用。草案也在第四条对党的领导与村民自治的关系作了原则性的规定，即“发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。可见，党对于村民自治的干预应当是积极的、引导性的、支持性的。因此，除了理顺上级政府和村委会选举的关系之外，草案也应对党组织和村委会选举的关系进行适当理顺。

　　第二，草案所谓的“干预”过于笼统，除了常见的积极干预（作为干预）之外，以“不宣传”、“不组织”、“不配合”等形式出现的消极干预（不作为干预）也在村委会选举实践中屡屡发生。这种消极干预往往更隐晦、更难判断，因此决不能被排斥在立法之外。

　　第三，对于基层政府干预村民自治的行为的处理，草案仅限于“由上一级人民政府责令改正”。一方面，这种处理是否畸轻以至于无法达到相应的效果？另一方面，上一级政府在此过程中会不会出于偏袒下级政府的初衷而迟迟“不责令”？笔者认为，其一，虽然是机关责任，但也应与个人责任挂钩，即出现干预村民自治的情形时，为干预行为的政府和政府的领导人员、直接主管人员等个人均应各自承担相应的责任。其二，允许有关村民就政府干预村民自治的行为提起行政诉讼。虽然现行的《行政诉讼法》第11条对于此类案件并未明确列举，但是其该条第二款却明确规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他案件。”因此，只要草案明确对此类案件的救济属于行政诉讼的受案范围，那么在现行《行政诉讼法》的框架下是没有任何制度性阻碍的，这无疑也是实现村民自治顺利实施的有效保障。

 【作者简介】
郑毅，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。