完善刑事公诉撤诉权监督制约机制的构建
发布日期：2010-05-12 文章来源：北大法律信息网
【关键词】撤回公诉；监督制约；立法构建
【写作年份】2009年
【正文】
刑事公诉变更制度是现代公诉制度的重要内容之一。刑事公诉变更权包括撤回公诉、追加公诉和变更公诉三项权能。撤回公诉（以下简称“撤诉”）是指人民检察院在案件提起公诉后、人民法院作出判决前，因出现一定法定事由，决定对提起公诉的全部或者部分被告人撤回处理的诉讼活动。撤回公诉一直是我国刑事司法实践中存在的处理公诉案件的方式之一。但由于缺乏对撤诉权的有效监督制约，导致检察机关滥用撤诉权的现象比较严重，直接影响刑事司法的权威性、公正性。鉴此，本文试在分析我国现行刑事公诉撤诉权监督制约机制的基础上，对如何完善刑事公诉撤诉权监督制约机制进行理性思考和制度设计。
一、我国现行刑事公诉撤诉权监督制约机制及其缺陷
1996年修改后的刑事诉讼法废除了1979年刑事诉讼法第108条的规定，其中包括撤回起诉的规定。之所以废除撤诉制度，主要是修改刑事诉讼法后，我国的刑事诉讼结构发生了较大变化，较多地吸收了当事人主义诉讼模式的一些做法，法院的庭前审查程序由原来的实质性审查改为程序性审查，体现强职权主义诉讼特征的法院有权要求人民检察院撤诉的权利随之被取消。但修改后的刑事诉讼法在废除法院享有要求人民检察院撤诉权利的同时，未对检察机关撤诉问题作出任何规定。刑事诉讼法实施后，如何解决检察机关的撤诉问题成为检法两家不能回避的问题。最高人民法院1998年6月29日颁布的《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《解释》”）第177条规定：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”最高人民检察院1999年1月18日颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称“《规则》”）第351条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实，犯罪事实并非被告人所为，或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”两高通过司法解释确认了公诉案件的撤诉制度。
我国现行刑事公诉撤诉权监督制约机制由以下两方面构成：一方面，法院的监督制约。根据《解释》第177条规定，在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院有权审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的决定。也就是说刑事公诉案件一旦起诉到人民法院，检察机关要求撤诉的，必须经法院审查，只有符合法定撤诉条件的，才准许其撤诉。同时，《解释》第117条第4项规定：“依照本解释第177条规定，人民法院裁定准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理。”另一方面是检察机关内部的监督制约。根据《规则》第351条规定撤诉只限定为三种情形：（1）不存在犯罪事实；（2）犯罪事实并非被告人所为；（3）不应当追究被告人刑事责任的。《规则》第353条规定：“变更、追加或者撤回起诉应当报经检察长或者检察委员会决定，并以书面方式在人民法院宣告判决前向人民法院提出。”《规则》第353条还强调：“撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。”
考察我国现行刑事公诉撤诉制度，就可以发现当前刑事公诉撤诉权监督制约机制的缺陷表现在以下几个方面：
（一）立法规定缺失。现行的撤诉制度是由“两高”司法解释加以规定的，刑事诉讼法并未就撤诉制度及监督制约机制作出任何规定。在国家基本法未对撤诉问题作出规定的情况下，“两高”通过司法解释对此作出授权性规定，有违程序法定原则。程序法定原则是指国家刑事司法机关的职权及其追究犯罪的程序，都只能由立法机关所制定的法律加以规定，司法机关进行刑事诉讼活动必须严格依照法定的职权和程序进行。[1]在大陆法系国家，程序法定原则与罪刑法定原则，共同构成了刑事司法领域的法定原则的完整内容。在英美法系国家，程序法定原则具体表现为“正当程序”原则。程序法定原则不仅为多数国家所规定，而且得到了国际社会的认可，成为国际刑事司法程序的一条重要内容。正由于立法对撤诉制度缺乏明确规定，不少学者对目前撤诉制度的合法性持否定态度。[2]而撤诉实践中各种问题的存在，都源于立法无规定。
（二）撤诉的性质不明确。撤诉的性质即撤诉的法律效力，目前无任何司法解释加以规定。根据现行的司法解释规定，检察机关撤回起诉既不属诉讼终止，也不是诉讼中止，而是效力未定的诉讼行为。撤诉后，检察机关要根据不同的案件情况，从实体上和程序上对案件作出最终的处理，撤诉的法律效力是从撤诉后的处理结果来体现的。但从程序正义的角度看，将撤诉视为效力未定的诉讼行为显然也不利于保护被告人的合法权益。
（三）撤诉的理由不明确。撤诉必须具备一定的理由和条件，撤诉的法定理由体现了对检察机关撤诉权的限制。《解释》对允许撤诉的理由未作任何规定，最高人民检察院在《规则》中将撤诉的理由限定为三类情形，但在其颁布的《撤回起诉决定书》格式文书中，将撤诉的理由则统一表述为“……因事实、证据发生变化，本院决定撤回起诉”。“事实、证据发生变化”似乎成了撤诉的第四种理由。此外，根据《规则》第348条、349条规定精神，事实不清、证据不足的案件，经延期审理后也是可以撤诉的。
（四）撤诉的时间规定不合理。《规则》和《解释》都规定，在人民法院宣告判决前，可以要求撤回起诉。检察机关在法院判决宣告之前均可撤诉，意味着在合议庭或审判委员会作出无罪判决之后，检察院仍可撤诉。“作出判决”与“宣告判决”是两个不同的概念和时间段。在我国的审判实践中，绝大部分案件不是当庭宣判的。合议庭评议后作出判决或审判委员会作出决定到法庭宣告判决要经过一定的期间。尤其是对事实不清、证据不足或涉及罪与非罪的案件，法院极少能当庭宣判。这就给公诉机关行使撤诉权创造了时机和条件。如果在这期间允许检察院撤诉，无形中为检察机关规避败诉风险和错案责任提供了方便，这种做法有公诉权干预审判权之嫌。
（五）撤诉后如何处理、处理的条件及处理的期限不明确。现行司法解释未对撤诉后的处理作出规定，导致撤诉的案件，出现各种不同的处理结果：撤案、补充侦查、不起诉或作其他处理。有的撤诉后，长期把案件“挂”起来；有的撤诉后案件又进入审查起诉阶段，进而重新计算审查起诉期限。由于对各种处理结果的条件没有规定，导致处理结果非常混乱。浙江省人民检察院公诉处《2003年—2004年全省撤回起诉案件的调查与分析》显示，公诉案件撤回起诉后，有38.6%重新起诉；32.63%撤案；15.79%补充侦查；8.42%决定相对不起诉或存疑不起诉；4.21%尚未处理。[3]据浙江省金华市检察院统计，2001－2002年间，全市提起公诉后撤回起诉的案件共有77件129人，撤回起诉后全部由公安机关撤回案件。[4]此外，对于撤诉后的处理没有特定的时限要求，一些案件撤诉后往往久拖不决。
（六）撤诉后重新起诉条件不严格，导致再行起诉普遍。1、重新起诉条件不严格。尽管《规则》第353条规定，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉，《解释》第117条也规定，人民法院准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉不予受理。但对如何理解“新的证据”，当前认识不一，大多作了比较宽泛的理解。即“新的证据”既包括撤诉后经补充侦查新发现的证明原起诉认定事实的证据，也包括新发现的事实的证据。这样的“新的证据”较易获取，所以再行起诉比较普遍。2、再行起诉的次数没有限制。同一案件撤诉的次数没有限制，导致有的案件多次撤诉又多次起诉，使被告人长期处于刑事追究中。
（七）审判机关对撤诉的制约不力。长期以来，检、法两家配合有余，制约不足，过高的撤诉率和过低的无罪率形成鲜明的对比。要求撤诉是公诉机关的一项请求权而非决定权，请求撤诉并不意味着必然撤诉。按照《解释》第177条规定，撤诉必须经法院审查，只有符合法定撤诉理由的，才准许其撤诉。但由于《解释》未规定撤诉理由，加之实践中不少法院为了追求结案率，同时考虑检、法两家的关系，对公诉机关的撤诉请求往往一律准许，鲜见不准撤诉的情形。此外，准许撤诉的程序不规范。有的是法院经办人或审判长的意见，有的是经合议庭合议，有的是经审判委员会讨论决定。形式上有的是书面通知，有的是口头通知，没有统一的做法。[5]
（八）被告人、被害人无权对撤诉权的行使进行任何形式的监督制约。从撤诉的价值分析，撤诉制度是起诉便宜主义的体现，不仅有助于公诉权的行使，提高诉讼效益，而且更有利于保护被告人的合法权益。但实际情况是，撤诉成了检察机关单方的诉讼行为，在撤诉过程中被告人、被害人没有任何“话语权”。由于法律没有规定，撤诉后对被告人应否释放、何时释放，致使被告人被持续关押，辩护人和近亲属要求解除或者变更强制措施的权利得不到法律保障。撤诉后，检察机关即便变更强制措施，取保候审后，案件也不了了之。如果被告人确属无辜，在经过逮捕、起诉、审判之后，简单地裁定准许撤诉，使被告人无法获得一个权威的无罪法律裁决，甚至还可能使被告人丧失提起国家刑事赔偿的依据，从而严重侵犯被告人的权利。在理论上，对准许公诉机关撤诉的刑事裁定，被告人是否享有上诉权仍有分歧。有的认为，对人民法院准许公诉机关撤诉的裁定，被告人一律不享有上诉权。这种观点被最高人民法院研究室2001年给黑龙江省高级人民法院的个案请示的答复所肯定。这样在撤诉问题上，被告人连最后的救济途径都被剥夺了。此外，在撤诉过程中，被害人也无权对检察机关的撤诉权进行任何形式的监督，其诉讼权利如何保护目前处于空白状态。
（九）检察机关内部对撤诉缺乏有效的监督制约。虽然《规则》第353条规定，撤回起诉应当报经检察长或者检察委员会决定。但与起诉相比，撤诉随意性大，程序不规范。如广州市检察院曾对2000年至2002年11月作撤诉和无罪判决的125个案件（其中撤诉案件117件，无罪案件8件）进行调查发现：这些案件经起诉部门集体讨论的42件，未经集体讨论（包括小组范围讨论）的83件；经检察委员会讨论的30件，未经检察委员会讨论的95件。这反映出这些案件中多数是经办人个人决定的。[6]公诉案件审结后，审查机关要将起诉书、不起诉书等法律文书报上级检察院备案审查。但对撤诉没有这一要求，对撤诉案件上级检察院无法进行监督。此外，在考评办案质量时，大部分检察机关仅仅以起诉率、无罪率来衡量办案质量，而忽视撤诉率。
由于现行法律和司法解释对这一检察权能的行使未建立必要的监督制约机制，导致滥用撤诉权的现象较为严重。目前极低的无罪率和高撤诉率掩盖了公诉质量不高的客观现实。全国审判机关2006年作出刑事生效判决592220件890755人，宣告无罪的1713人，无罪率仅占0.19%；[7]2007年作出刑事生效判决606814件933156人，宣告无罪的1417人，无罪率仅占0.15%。[8]如此低的无罪率是以高撤诉率为代价的。浙江省台州市检察机关2003年11月26日到2006年11月25日三年间，共办理公诉案件18585件28658人，起诉后撤诉的48件134人，撤诉率0.46%，其中台州市和椒江区院分别达到1.7%和1.6%。而这三年间全市被法院判处无罪的案件只有3件，其中有2件还是04年度前的历史老案。[9]广西壮族自治区人民检察院公诉处《2005年1月至5月全区刑事案件撤诉情况分析》指出：“2003年，全区撤回起诉案件数量同比上升81.6%；2004年，全区撤回起诉案件数量同比上升63.9%；2005年1月至5月，全区撤回起诉案件数量同比上升104.4%。2004年以来全区大幅度降低了公安案件无罪判决率……但同时也应当看到同期直线上升的撤回起诉率，是为了降低无罪判决付出的高昂代价。”[10]这一判断是符合客观实际的。浙江省人民检察院公诉处曾对杭州、绍兴、衢州三地市2003—2005年88件撤诉案件理由进行实证调查，发现“当前司法实践撤回起诉的案件，一般都不符合法定条件，属于违法撤回起诉。”[11]滥用撤诉权不仅违背以事实为根据、以法律为准绳的诉讼基本原则，破坏了司法公正，而且极大地损害了检察机关的公信力。完善撤诉权的监督制约机制，对于提高公诉案件的质量，实现惩罚犯罪与保障人权、诉讼公正与诉讼效率的统一具有重要意义。
二、完善我国刑事公诉撤诉权监督制约机制之思路
为了消除当前撤诉实践中的混乱现象，保障程序公正，实现对撤诉权的有效监督制约，维护当事人的合法权益，应当尽快对现行的撤诉制度加以修改完善。完善我国的刑事公诉撤诉制度，要以制约权力、保障权利为基点，以实现撤诉价值为目标，认真总结多年来的撤诉实践经验，充分吸收借鉴国外关于撤诉的共通性规定，重构我国的刑事公诉撤诉监督制约机制。
（一）明确规定撤诉的理由
撤诉理由的界定，直接影响撤诉范围的大小。所以在撤诉理由的划定上，主要应从起诉便宜主义原则出发，确保公诉权的充分行使，体现撤诉的立法价值取向。对符合绝对不起诉条件的，被告人原本不应追究刑事责任，起诉本身就是错误，理当可以撤诉。符合相对不起诉条件的，撤诉后作相对不起诉处理，与让法院作定罪免刑相比，一个是有罪认定，一个是无罪认定，撤诉更有利于保护被告人的合法权益。对事实不清、证据不足的案件，撤诉后，检察机关及时作存疑不起诉，尽快结束诉讼程序，有助于保障人权。
对撤诉理由的规定，应反映客观实际，避免立法、司法解释与实践脱节。基于此，凡具有以下情形之一的，检察机关都可以撤诉：1、具有刑事诉讼法第15条规定的情形之一的：（1）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（2）犯罪已过追诉时效期限的；（3）经特赦令免除刑罚的；（4）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（6）其他法律规定免予追究刑事责任的。2、不存在犯罪事实或犯罪事实并非被告人所为的。这两种情形不能被刑事诉讼法第15条所包含，也是现行司法解释所肯定的。3、因犯罪事实不清、证据不足，难以认定被告人有罪的。4、被告人的行为已构成犯罪，但是依法不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的。
（二）明确规定撤诉的时间
日本刑事诉讼法第257条规定：“公诉，在第一审判决前可以撤销。”韩国刑事诉讼法第255条第1项规定：“第一审判决之前，可以撤销公诉。”我国撤诉的时间宜限定在合议庭或审判委员会作出决定之前。理由是：1、有利于加强审判权对公诉权的制约。在刑事诉讼中，检法两家分工负责、互相配合、互相制约。在我国的审判实践中，绝大部分案件不是当庭宣判而是定期宣判的。合议庭评议后作出判决或审判委员会作出决定到法庭宣告判决要经过一定的期间。如果在这期间允许检察院撤诉，必将使此前进行的程序归于无效，导致诉讼资源浪费，而且损害法院判决的确定力、权威性，破坏法的安定性。反之，一旦法院已作出判决，不管判决是否宣布，均不许撤诉，从而体现审判权对公诉权的有效制约，防止撤诉权的滥用，避免撤诉成为某些办案单位“下台阶”的路迳。2、有助于兼顾诉讼诸价值目标的实现。现代诉讼的价值包括实体公正、程序公正和诉讼效益。司法机关应当坚持三种价值的统一。当三者有矛盾和冲突时，应坚持价值衡平原则，兼顾三者的关系。刑事案件经过一系列的庭审活动，被告人的犯罪事实是否清楚，证据是否确实、充分，控辩审三方均已做到心中有数。进入评议时，合议庭应当根据已经查明的事实、证据和有关法律规定，并在充分考虑控辩双方意见的基础上进行评议，从而确定被告人是否有罪，应否追究刑事责任，有无从重、从轻、减轻或者免除处罚的情节。此时作为公诉方也应当对庭审活动进行总结，对案件的结局加以预测、判断。一旦出现撤诉事由的，应当及时向合议庭提出撤诉申请。只要合议庭或审判委员会尚未对案件作出决定，没有对被告人的实体问题作出裁判，检察机关提出撤诉不存在干涉审判权的问题。如果将撤诉时间限制在开庭审理前，虽说有助于提高诉讼效益，减少司法资源的浪费，但由于案件尚未进入庭审，从实践看，是否存在撤诉条件往往难以判定，如此限定将使撤诉制度的价值大打折扣。而一旦合议庭或审判委员会作出判决之后，还允许检察院撤诉，则必然侵犯审判权，有悖程序公正。再说，从诉讼经济角度看，既然法院已作出判决，只需定期宣判一下，案件即告审结，何需再让检察院撤诉呢？3、有利于保护被告人的合法权益。撤诉的意义之一在于更好地保护被告人的合法权益。如果撤诉恶化被告人的诉讼地位，损害被告人的利益，这种撤诉应予否定。在合议庭或审判委员会作出无罪决定之后，仍允许检察院撤诉，不仅使被告人无法获得一个权威的法律裁决，早日从被追诉状态中解脱出来，而且有可能导致被告人得不到刑事赔偿。4、国外对撤诉时间的规定可资借鉴。
（三）明确规定撤诉的效力及重新起诉的条件
1、规定撤诉的效力。我国台湾地区的刑事诉讼法第270条则规定：“撤回起诉与不起诉处分有同一之效力。”为了更有效地保护被告人的合法权益，防止撤诉权的滥用，我国立法应当明确规定：撤诉与不起诉具有同等法律效力。即撤诉与不起诉的法律效力相同。检察机关提请撤回起诉，法院作出准予撤诉的裁定后，对于在押的被告人应当立即释放；对于被告人采取强制措施的，应当立即解除；对于扣押、冻结被告人财物的，应当解除扣押、冻结。撤诉后，检察机关不需再制作不起诉决定书。
2、提高重新起诉的条件。韩国刑事诉讼法第329条规定：“根据公诉的撤销确定了驳回公诉决定时，限于撤销公诉后，对其犯罪事实发现其他重要证据的情况，可以再提起公诉。”日本刑事诉讼法第340条规定：“因撤回公诉而作出的公诉不受理的裁定已经确定时，以在撤回公诉后对犯罪事实重新发现重要证据时为限，可以就同一案件再提起公诉。”《规则》第353条关于撤回起诉后，有新的事实或者新的证据可以再行起诉的规定有一定合理性。但《规则》将“新的事实或者新的证据”作为再行起诉的条件，显然限制条件过低，导致撤诉实践中再行起诉比较普遍，不利于保护被告人的权益。鉴此，立法中应当提高再行起诉的条件，将“发现新的重要事实或重要证据”作为再行起诉的条件，从而保证再行起诉的慎重行使。“新的重要事实”是指足以影响定罪的新的案件事实。“新的重要证据”是指撤回起诉后收集、调取的足以证明原指控犯罪事实能够认定的证据，它既包括撤诉后新发现的重要证据，也包括新发现的事实的重要证据。如果撤诉后仅仅取得新的次要证据，不足以消除原来据以撤诉的情形的，就不应当重新起诉。
（四）强化审判机关的制约
1、撤诉须经法院许可。法院应加强对检察机关撤诉的审查。对于尚未进入开庭审理程序的案件，检察检察机关撤诉的，应当裁定准许。对于已经进入庭审程序的案件，法院在收到公诉机关的撤诉决定书后，应当对撤诉意见在法定期限内进行审查。审查的主要内容包括：（1）撤诉的时间是否在合议庭或审判委员会作出决定之前；（2）撤诉的理由是否符合法律规定的范围。（3）撤诉的法律文书是否齐备，提起主体是否合法。（4）被告人、被害人对撤诉的意见等。人民法院应当在三天内对审查完毕，如认为符合撤诉条件的，应当作出准许撤诉的裁定；如认为不符合撤诉条件的，应在规定的时间内作出不准许撤诉的裁定。
2、取消法院的撤诉建议权。在诉讼过程中，法院拥有撤诉建议权是与其法律地位不相符的。目前司法实践中大部分案件仍是法院认为案件可能判决无罪并建议检察机关撤诉的。通常的做法是法院出具建议撤回起诉的函，检察机关复函同意撤回起诉，而法院一般不做出准许检察机关撤诉的裁定。这种做法，不仅违背立法精神，而且与现行的司法解释相矛盾，必须坚决杜绝纠正。
3、废除延期审理后法院有权决定撤诉的规定。根据《解释》第157条规定，法庭宣布延期审理后，人民检察院在补充侦查的期限内没有提请人民法院恢复法庭审理的，人民法院应当决定按人民检察院撤诉处理。这一规定有违立法精神，应当取消。理由是：（1）不符合公诉权的性质。公诉权在本质上是一种诉讼请求权。这就决定了它必须用诉讼的形式予以规范，它必须与应诉权相互作用、相互依存。诉权的行使必须受到司法审查。同时公诉权是一项具有专属性的法定职权，即公诉权既是权力又是职责，它的职能在于维护国家和社会公共利益，“公权力的不可放弃性”决定了公诉权必须积极严格依法行使。这是公诉权与其他诉权（民事诉权）的不同之处。公诉机关业已起诉的案件，在没有撤诉的情况下，法院主动决定其撤诉，是与公诉权的性质不相容的。（2）不利于保护被告人的合法权益。根据《解释》第157条规定，在庭审过程中，公诉人发现案件需要补充侦查，提出延期审理建议的，合议庭应当同意，建议延期审理的次数最多可以有两次。补充侦查完毕移送人民法院后，人民法院重新计算审理期限。在这期间，如果被告人被羁押的，羁押期限又可以延长到5个月。既然检察院没有提出恢复法庭审理，显见案件仍然事实不清、证据不足。这种情况法院应当主动恢复法庭审理，宣告被告人无罪，给被告人以一个权威的法律裁决。
（五）加强当事人权利的监督制约
1、加强对被告人诉讼权利的保障。（1）保障被告人的知情权、辩护权。韩国《刑事诉讼规则》第142条第2项规定：“第1项的变更起诉书许可申请书，应当附加相应于被告人人数的副本。”第3项规定：“法院应当立即将第2项的副本送达给被告人或辩护人。”这一规定值得借鉴。检察机关在启动撤回起诉程序时应告知被告人及其辩护人，人民法院在裁定准许撤回起诉后应向被告人及其辩护人及时送达准许检察机关撤回起诉裁定书和检察机关撤回起诉决定书的副本。检察机关在作出撤回起诉决定前和审判机关在裁定准许撤回起诉前，都应认真听取被告人及其辩护人的意见，保证其充分行使辩护权。（2）保障被告人的上诉权和申诉权。对判决和裁定的上诉权是被告人的基本诉讼权利，法律对准许撤回起诉裁定的上诉没有例外规定。因此，应保障被告人的上诉权。检察机关撤诉可以使被告人避免被法院定罪处罚的风险，所以一般来说，撤诉符合被告人的利益，被告人不会对撤诉有异议。但是，对于确属无辜、没有任何违法犯罪行为而被错误起诉的被告人来说，他希望通过公开、公正的审判，通过法院的最终无罪判决来证明自身的清白，而不愿撤诉。对此，应当赋予被告人对撤诉裁定享有上诉权。为了保障被告人对撤诉裁定的上诉权，对检察机关撤回起诉的请求，法院应当一律作出是否准许的书面裁定。同时，检察机关撤诉后，被告人对撤诉决定不服的，可以自收到撤诉书后向人民检察院申诉，人民检察院应当作出复查决定，通知被告人。（3）保障被告人的人身自由权。检察机关决定撤诉的，如果被告人仍然被羁押，法院在裁定准许撤回起诉的同时，应当决定释放被告人。
2、加强对被害人诉讼权利的保障。（1）保障被害人的知情权。日本刑事诉讼法第260条规定：“检察官对经告诉、告发或者请求的案件，在作出提起公诉或者不提起公诉的处分时，应当迅速将其意旨通知告诉人、告发人或者请求人。在撤回公诉或者将案件移送其他检察厅的检察官时，亦同。”韩国刑事诉讼法第258条第1项规定：“检事对于告诉或告发的案件，在作出提起或不提起公诉的处分、撤销公诉或进行第256条移送时，应当从其处分之日起7日以内，将情况通知告诉人或告发人。”检察机关和审判机关启动撤回起诉程序时，应当告知被害人及其诉讼代理人；法院在裁定准许撤回起诉后应向被害人及其诉讼代理人及时送达准许检察机关撤回起诉决定书和检察机关撤回起诉决定书的副本。（2）保障被害人诉讼参与权。检察机关撤诉往往与被害人的诉讼利益产生冲突。被害人作为当事人有权参加诉讼、支持公诉，在指控犯罪方面，被害人与公诉人的利益是一致的，但一旦检察机关要求撤诉，双方就可能出现矛盾。在撤诉案件中，应当保障被害人参与撤回起诉程序并提出异议的权利。检察机关应当借鉴刑事诉讼法第139条的规定，在决定撤回起诉前认真听取被害人的意见。审判机关在裁定准许检察机关撤回起诉前，也应当认真听取被害人的意见，并在衡量、协调各方利益的基础上，充分考虑被害人的意见作出裁定。（3）赋予被害人对撤诉决定享有申诉权。撤诉后，被害人对撤诉决定不服的，可以自收到撤诉书后向人民检察院申诉，人民检察院应当将复查决定告知被害人。
（六）把撤诉纳入人民监督员监督案件的范围。近年，人民检察院实行了人民监督员制度。实践表明，这是现行检察制度框架内的一项制度创新，是一项具有具体监督内容和刚性监督程序的外部监督机制。但根据最高人民检察院2003年9月2日《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》和2006年2月《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》规定，人民监督员监督的范围，一是“三类案件”监督，二是“五种情形”监督。“三类案件”监督是指人民检察院查办职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件或者拟不起诉的，人民监督员有权实施监督；“五种情形”监督是指应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。上述人民监督员监督案件的范围过窄，应将撤诉案件纳入监督的范围。
（七）强化检察机关内部制约。1、建立严格的内部审批制度。对于提起公诉的案件拟撤回起诉的，应当由承办人制作撤回起诉报告，写明撤回起诉的理由以及处理意见，经公诉部门负责人审核后报本院检察长或检察委员会决定。2、建立撤诉报上一级检察机关备案审查制度。对于撤回起诉的案件，应当在撤回起诉后7日内将撤回起诉案件分析报告，连同起诉意见书、起诉书、撤回起诉决定书等相关法律文书报上一级人民检察院公诉部门备案。
【作者简介】
张兆松（1962－）男，浙江金华人，宁波大学法学院教授。
【注释】
[1]陈卫东.刑事诉讼法［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.92.
[2]刘建平.公诉机关行使撤诉权的危害性［N］.法制日报，2004－5－13（9）.
[3]陈云龙.检察基础理论前沿问题研究［M］.北京：中国检察出版社，2006.112.
[4]郑布英，卢岩修.完善我国刑事公诉撤诉制度的一些思考［J］.浙江社会科学，2004（6）：83.
[5]广州市人民检察院课题组.关于撤诉案件和无罪判决案件的调查报告［J］.中国刑事法杂志，2003（5）：115－116.
[6]广州市人民检察院课题组.关于撤诉案件和无罪判决案件的调查报告［J］.中国刑事法杂志，2003（5）：108.
[7]2006年全国法院司法统计公报［J］.最高人民法院公报，.2007（3）：21.
[8]2007年全国法院司法统计公报［J］.最高人民法院公报，.2008（3）：21.
[9]黄秋生.台州市检察机关案件质量调查［J］.浙江检察，2007（5）：43.
[10]陈云龙.检察基础理论前沿问题研究［M］.北京：中国检察出版社，2006.81.
[11]陈云龙.检察基础理论前沿问题研究［M］.北京：中国检察出版社，2006.95－96.
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