论水权、水价与水市场

【摘要】水权是指权利人获取、使用水（包括水资源和进入人工设施的水）的权利以及权利人对进入人工设施之水的所有权。其中取用水权是水权的核心，也是水权交易制度设计的重点对象。水价由成本和利润构成，其中成本包括自然成本和人工成本，自然成本有增长的趋势，人工成本则应当适当下降。确定水价的模型主要有统一收费定价模型、边际成本定价模型、多重定价模型、平均成本定价模型等。我们可以借鉴澳大利亚的水量账户系统和美国的水银行模式，建立两级水权交易市场，以促进水的保护、节约，提高水的使用效率。
【英文摘要】 Water right is a kind of right that the right person can access to or use water and the right of the ownership of the water. The right of access to water is the core of the water right and water rights trading system. The price of water consists of cost and profit, and cost includes the cost of natural and labor costs. The cost of natural is creasing and the labor cost should be lower. Main models to det ermine the water price include flat rate charge system, marginal cost pricing system, multipart pricing system and average cost pricing system. We can learn from the water account system in Australia and the water bank model in the USA, and establish a two level water entitlement trading market to promote the protection, saving and use efficiency of water.
【关键词】水权；水价；水银行；水量账户系统
【英文关键词】Water right; Water price; Water bank; Water account system
【写作年份】2009年


【正文】
　　水作为一种稀缺资源，不仅对于维持生命来说必不可少，对于经济社会发展来说也是极端重要。水的有限性不仅表现在总量有限，而且由于污染，人口增加以及地理、气候条件等原因致使水的可用量呈下降趋势。如何对水进行保护、节约和高效率使用已经成为世界各国面临的重大课题。在“中国的单位GDP耗水比较高，按汇率法计算，是世界平均水平的约5倍……用购买力平价的方法计算……其值是世界平均水平的1.4倍”[1]这一形势下，通过包括行政管理和市场在内的多种手段促进水的保护、节约，提高水的使用效率是实现我国经济社会可持续发展的必然要求。这其中，建立水权交易市场，使水权能通过市场流转，能避免计划配水低效率、高成本的弊端，充分实现水的价值，从而达到高效用水和重视保护水、节约水的目的。
　　
　　一、水权的界定
　　
　　（一）水与水资源
　　
　　从物理学的角度看，水是无色、无臭、透明的液体，是氢和氧的化合物。而法律概念上的水与物理概念上的水既有联系，也有区别。同时，水与水资源也有着不同的含义。
　　
　　从法律的角度而言，水权的客体是指未丧失水功能的水，即遭受严重污染已经丧失水功能的污水不再成为水权的客体。同时，从法律的角度来看，水资源是指能得到天然降水补给，且未进入水库、人工河渠、管道、水塔等人工设施的地面和地下淡水源。我国《水法》第3条规定“水资源属于国家所有。”[2]因此，法律上的水资源不应包括进入人工设施的水，因为进入人工设施的水可以为单位或者个人所有。例如，进入某单位水塔的水，该单位不仅占有，而且可以使用、收益和处分之，若说该水塔内的水仍是“水资源”而“属于国家所有”，是难以解释的。崔健远教授亦指出“水所有权，或称水体所有权，已归普通的民事主体享有。业已引入企业的储水设施、家庭水容器中的水，不再是水资源所有权的客体，而是水所有权的客体。”[3]
　　
　　因此，本文认为“水”包括水资源和进入人工设施的水。
　　
　　（二）水权的含义
　　
　　建立水权交易法律制度的前提条件是对水权进行清晰的界定——对水权的界定必将直接影响到水权交易法律制度的设计。
　　
　　关于水权，我国学者并未提出一个统一的定义，而是有数种观点各不相让。其中有代表性的一个观点认为“所谓水权，即指水资源的所有权和使用权”，[4]另一个观点则认为“水权，是权利人依法对地表水与地下水使用、受益的权利。”[5]这两个观点的根本分歧在于：水权是包括了水资源的所有权还是从水资源所有权派生而来——也就是说水权是水资源所有权的上位概念还是下位概念。
　　
　　建立水权制度的目的主要有两个，第一个是明确产权，定纷止争，第二个是实现对水的高效率使用并进而实现水价值的最大化。就明确产权而言，首要的是确定水的所有权。根据《水法》，水资源的所有权只能归于国家。但是，除了国家所有的水资源之外，前文已经述及，还有进入人工设施的水，而这些水是可以为国家以外的主体所有的。[6]因此，当崔建远教授一方面将所有权排除在水权之外，另一方面又指出“水所有权，或称水体所有权，已归普通的民事主体享有”，即将“业已引入企业的储水设施、家庭水容器中的水”与“水资源”明确区分开来的时候，他所谓之为“水所有权”的权利不属水权的话，又是何种性质的权利呢？
　　
　　实际上，由于水包括了水资源和进入人工设施的水这两部分，不能将两者混为一谈，因此，不妨如此界定水权，即水权是指：（1）权利人获取、使用水（包括水资源和进入人工设施的水）的权利（以下简称为“水取用权”）；（2）权利人对进入人工设施的水的所有权（以下简称为“水所有权”）。因此，水权包括了“水所有权”而不包括“水资源所有权”。无论是水取用权还是水所有权均可交易，即水权具有可交易性。
　　
　　值得说明的是，从经济学的角度来看，进入人工设施的水仍属水资源。但是从法律的角度来看，可以为单位和个人所有的进入人工设施的水应当与只可为国家所有的水资源相区别开来。同时，进入人工设施的水也仅仅是“可以”为单位和个人所有，而并非必然归单位和个人所有，国家也可以成为所有权人。事实上，大多数跨区域调水设施里的水即属于国家所有。
　　
　　（三）水权、水资源所有权与水所有权的辨析
　　
　　根据前文定义，水权包括了水取用权和水所有权而不包括水资源所有权。其中，水取用权系水资源所有权和水所有权派生而来，水资源所有权和水所有权之间的差异主要体现在两者的客体不同：水所有权的客体是进入人工设施的水，而水资源所有权的客体是除水所有权的客体以外的水资源。
　　
　　从水权制度设置的目的来看，取用水权是最重要的一类水权，也是水权交易最主要的对象，而水所有权虽然也具有可交易性，但交易的主要形式是水务公司将人工设施内的水转让给需要用水的单位和个人。由于受成本（包括建造人工设施的成本和交易成本）所限，单位和个人取得水所有权后再出让的情形较为少见。
　　
　　因此，水权交易制度的设计应当紧紧围绕取用水权的交易来进行，同时适度顾及水所有权的交易。
　　
　　二、水价的构成及计价方式
　　
　　水价的确定对于水权交易来说，无疑是至关重要的。水价的确定主要有两个内容，一是明确水价的组成部分，二是明确水价的计价方式。
　　
　　（一）水价的构成
　　
　　一般认为，水价由以下三个部分构成：资源水价、 工程水价和环境水价。资源水价是水资源稀缺性的反映，工程水价是供水设施的运行成本、费用和产权收益， 而环境水价体现的是水的环境价值。[7]
　　
　　本文认为，水价由成本和利润组成，其中成本由以下几个部分组成：（1）资源费（或税）；（2）取水、储水、处理水的设备、设施、人工等费用；（3）交易成本；（4）外部性成本（影响生态环境的成本）等。其中（1）和（4）可以合称为自然成本，（2）和（3）可以合称为人为成本。水权交易制度的设计应当是使自然成本在水价中的比例有所上升，而人为成本在水价中的比例有所下降，同时将利润控制在合理的水平。
　　
　　1. 自然成本
　　
　　自然成本体现了水资源的稀缺性和取用水将对生态环境产生影响。随着水资源短缺日益加剧，取用水对生态环境的影响不断得到重视，自然成本有逐渐增长的趋势。自然成本的适度增长有利于促使人们保护和节约水。在我国，水价中的自然成本（尤其是外部性成本）还很低，在水价格确定的时候，这一部分成本应当得到科学反映。
　　
　　2. 人为成本
　　
　　人为成本产生于取水、储水、处理水以及水权交易等过程。由于水权交易尚未大规模开展，现在的人为成本主要是取水、储水、处理水的设备、设施、人工等费用。随着水权交易的规模增大，频率增加，水权交易成本也会越来越明显。
　　
　　3. 利润
　　
　　利润是水权出让人的收入，有合理利润与超额利润之分。合理利润只可能产生于竞争充分的市场，超额利润往往产生于垄断。在我国，目前水权出让人主要是水务公司，基本上是一个垄断市场。因此，水价中往往包括了超额利润。
　　
　　如何在保证水安全的前提下建立水权交易的竞争性市场，使超额利润向合理利润转化，是水权交易制度设计中要重点考虑的因素之一。
　　
　　（二）计价方式
　　
　　水价的计价方式主要有流量计价和累进计价两种。
　　
　　1. 流量计价
　　
　　流量计价实际上是按照容积计价，这种计价方式简单，容易实现自动化操作，应用十分广泛。
　　
　　2. 累进计价
　　
　　累进计价事实上并不是一种独立的计价方式，而是在流量计价基础上进行的修改。累进计价的特点是用水量达到一定数额之后，水价在基准水价的基础上上浮一定的幅度，即用水越多，水价越高，旨在倡导节约用水。
　　
　　我国《循环经济法（草案）》曾在第26条规定“国家对城市居民生活所用的电，气，自来水等资源性产品，根据实际需要和可能实行累进加价收费制度”，不过后来通过的《循环经济促进法》第46条规定的是“国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策，引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品。”尽管《循环经济促进法》没有明确提出要对水价实行累进计价，但是“有利于资源节约和合理利用的价格政策”已经为实行累进计价预留了充分的空间。除了全国性的范围之外，有的地方通过地方立法在实行水价的累进计价，例如2008年8月27日长沙市第13届人大常委会第6次会议就表决通过了《长沙市城市供水用水管理条例（修正案草案）》，确定对非居民用户实行阶梯水价，实行超定额累进加价收费制度。[8]
　　
　　三、水价模型
　　
　　早在1993年，联合国粮农组织的经济与社会部（Economic and Social Department）就在其题为的著作里对主要水价模型做了初步的比较。该书所比较的水价模型有：
　　
　　（1）统一收费（a flat rate charge）模型：农业用水依据灌溉面积收取水费，居民用水则根据居民数量、房间数量、用水装置的类型或财产价值的数额收取水费。这一模型优点是管理简便，可确保供方有足够收入，缺点是没有包括按照付款意愿配水的鼓励措施。[9]
　　
　　（2）边际成本定价（marginal cost pricing）模型：以边际成本确定水价时，配额消费者只有在付款意愿（需求）超过递增成本时才要求额外供水。在理论上，边际成本定价产生的配水经济效率最高。在实行边际成本定价过程中碰到了若干障碍。一个问题是适当的边际成本概念的定义多种多样，特别是采用短期（可变成本）概念，还是采用长期全部成本方法。在20世纪30年代福利经济学家进行的工作提出了“短期边际成本”定价建议之后带来了长期辩论。例如科塞强烈反对按短期边际成本确定公用事业价格，特别是在边际成本低于平均成本的地方（从而产生赤字，需要政府补贴）。[10]
　　
　　（3）多重定价（multipart pricing）模型：第一部分确定相当于边际成本的边际价格，第二部分用征税来回收超过边际成本的那部分费用。即便如此，多重定价通常也不能正确反映出机会成本的经济概念，有关的机会成本包括获得递增水供应的成本和水用于其他用途的价值。[11]
　　
　　（4）平均成本定价（average cost pricing）模型：要求按照向所有单位供水的平均成本向每个单位收费来回收全部成本。这一定价方法简单易懂，而且公平合理，不过该方法经常以历史成本而不是机会成本作为计算平均成本的依据，其精确程度不如多重定价。[12]
　　
　　（5）支付能力（ability-to-pay）定价模型：主要根据公平的标准，水费主要是依据收入或财富而不是依据预计的成本而定。这一定价方法是全世界确定灌溉水费的最常见依据，也经常适用于发展中国家的村庄供水。把水当作一种商品的经济学家往往批评支付能力定价方式。[13]
　　
　　2005年，葡萄牙的Henrique Monteiro在其题为《水价模型概观》（water price models: a survey）的中对主要的八种水价模型进行了比较分析。在《粮食和农业状况 1993》中未提及的模型有：（1）季节性或临时变动（Seasonal or temporal variations）定价模型；（2）容量限制（capacity constraints）定价模型；（3）稀缺性（scarcity）定价模型；（4）收益要求（revenue requirements）定价模型等。
　　
　　由于每种定价模型都有其优点和不足，因此，多重定价方式受到重视。不仅如此，建立可交易的用水权的机制反映水的机会成本，[14]并在此基础上通过多重定价方式确定水价应该是比较理想的水价确定方式。
　　
　　四、建立我国水权交易市场与交易规则的建议
　　
　　（一）水权交易市场
　　
　　水权交易市场有以下几个关键要素：交易主体，包括买方、卖方和中介方；交易对象，即水权；交易价格，即水权价格。水权交易市场可以参照土地市场的结构框架分为一级市场和二级市场。[15]
　　
　　1. 一级市场
　　
　　一级市场事实上就是水权的初始分配市场。即由买方——主要是（但不限于）用水单位和个人——向水资源所有者的代表（水行政部门）提出申请，水行政部门根据水权初始分配的原则和要求，同时考虑水资源的承载力和环境保护等因素，确定宏观总量控制指标和微观定额控制指标，再根据流域内供水量和需水量预测进行供需平衡分析，最后通过多方协商确定水权的初始分配方案，买方支付水价后，水行政部门以许可证、协议或合同等形式进行水权登记确认。在一级市场买方支付的价格主要是由自然成本构成。
　　
　　2. 二级市场
　　
　　二级市场也有人称之为水权转让市场，[16]即水权权利人可以把水权通过二级市场快捷方便地转让出去，水资源的使用权和收益权在各个用水户之间合理流动，从而促进水资源的优化配置和高效利用。
　　
　　二级市场是水权交易最主要的市场，也是水权交易市场建设的重点。水权交易制度设计应当围绕二级市场的特点和需要来进行。在我国，可以借鉴美国水银行制度和澳大利亚水量账户系统制度的先进经验，并吸收期货市场的特点，建立符合效率与公平原则的水权交易制度。即在建立水量账户系统[17]的基础上，在现货水权交易市场之外，建立水银行[18]这一新型交易制度，同时在水权转让形式上引入期权这一新的交易品种以解决现货水权交易灵活性差的弊端。
　　
　　（二）水权交易规则
　　
　　水权交易规则对水权交易市场的运转有着极为重要的影响。在我国，建立水权交易规则要考虑的因素是：防止过度垄断；防止水价过低，资源贱卖；防止囤货，市场被操控；防止由于价格杠杆作用使工业和娱乐用水挤占农业用水等。
　　
　　因此，水权交易规则要点如下：平等保护市场主体，实行不歧视原则；水价确定充分考虑自然成本，尽量降低人工成本的比例，使利润维持在合理水平；交易信息充分披露，内幕信息严格控制，打击囤货行为；确定取用水权优先序位，生活用水取用水权优先于其他取用水权，农业取用水权和生态取用水权要予以充分保障，娱乐业取用水权不具有优先性。
　　
　　五、结语
　　
　　早在2005年4月国务院发布的《关于2005年深化经济体制改革的意见》即提出要“研究建立国家水权制度……探索建立水权市场。在有条件的地区，实行用水权有偿转让，逐步利用市场机制优化配置水资源”。2006年4月15日起实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法取得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水许可变更手续。”可见，水权交易在我国已经有了行政法上的依据。但是，我国现有水权交易的制度供给还远不能满足优化资源配置所要求的制度需求，随着水权交易实践的增多，经验的积累，对水权交易制度研究的深入开展，水权交易制度建设将有一个大的发展。


【作者简介】
徐丰果，男，湖南宁乡人，武汉大学法学博士，中南林业科技大学法学院副教授。


【注释】

[1] 国务院研究中心发展战略和区域经济研究部“走资源节约型发展道路的政策和体制”课题组：我国初级资源供求的基本形势、利用效率和配置机制改革的方向，载//221.5.132.199/yjjx/article.asp?Id=448（2008年8月30日访问）。
[2] 《中华人民共和国水法》第3条。
[3] 崔建远：水权与民法理论及物权法典的制定，法学研究，2002年第3期，第38页。
[4] 刘书俊：基于民法的水权问题思考，法学论坛，2007年第4期，第115页。
[5] 崔建远：水权与民法理论及物权法典的制定，法学研究，2002年第3期，第38页。
[6] 崔建元教授认为“水法区分了水资源所有权和开发利用权，强调水资源属于国家所有，属于集体所有的，仅限于农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水”，即将《水法》第3条理解为“农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水”“属于集体所有”，这是值得商榷的。《水法》第3条与此有关的规定的原文是“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”这一规定看不出“农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水”“属于集体所有”，而只是“归各该农村集体经济组织使用”。至于“农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水”是属于国家所有还是属于集体所有，关键看“水塘、水库”是天然的还是人工修建的。如果“水塘、水库”是天然的，其中的水应属于水资源，所有权归于国家，否则，所有权应归于集体。
[7] 董文虎：三论水权、水价、水市场——水价形成机制探析，水利发展研究，2002年第2期，第1-5页。
[8] //www.hncsrd.gov.cn/sites/home/MsgView.jsp?MsgID=3329（2008年8月30日访问）。
[9] Economic and Social Department. the state of food and agriculture 1993, FAO Agriculture Series, No.26, Rome (Italy), p272.
[10] R. Coase. 1971. The theory of public utility pricing and its applications. Bell J. Econ., 1:113-128.
[11] G.M. Meier. 1983. Pricing policy for development management. EDI Series in Economic Development. Baltimore, the Johns Hopkins University Press.
[12] Economic and Social Department. the state of food and agriculture 1993, FAO Agriculture Series, No.26, Rome (Italy), p274.
[13] 同上。
[14] R.K. Sampath. 1992. Issues in irrigation pricing in developing countries. World Dev., 20(7): 967-977; and A. Randall. 1981. Property entitlements and pricing policies for a maturing water economy. Aust. J. Agric. Econ., 25: 195-212.
[15] 姚树荣，张杰：中国水权交易与水市场制度的经济学分析，四川大学学报（哲学社会科学版），2007年第4期，第110页。
[16] 刘伟：中国水制度的经济学分析[M ]，上海人民出版社2005年版，第309-310页。
[17] 2004年，澳大利亚联邦政府和8个州政府通过了关于国家水倡议的政府协议，提出建立年度水量账户，以反映联邦政府和各地区的水资源使用与交易情况，支撑国家水权制度建设。2006年，澳大利亚正式启动了6个水量账户系统试点建设项目。水量账户系统以水量平衡理论为基础，首先确定水信息类别及其标准，全面考虑各种水体及其相互关系的转化情况，如天然水、各类用水、水自然交换、水市场等各类信息之间的相互关系。然后参照会计学的财务报表，以资产、债务、净产值、收入和支出等方式记录相关水信息资料，建立水资源账户、用水账户、水市场账户和环境用水账户等4个账户。在水资源账户里，将水的蓄变量代替资产，入流代替收入，出流代替支出; 在其他账户里，以分配水量或水权的增加和减少代替收入和支出，以此显示水资源的供需平衡情况、水权和水市场的运作情况。最后，综合所有的账户报表建立水信息框架体系，为水资源管理者、 投资者和用水户提供满足需求的完整可靠的水信息服务。参见刘卓，柳长顺：澳大利亚水量账户系统对我国水权制度建设的借鉴和启示，中国水利，2008年第13期，第63页。
[18] “水银行” 是一个比喻，指水的一种购买和分配机制，这是一种新型的市场化管理方式。即“水银行”是在国家行政主管部门宏观调控下建立的以水资源为服务对象的类似于银行的企业化运作机构，是一个水资源的卖方与买方集中统一的购销中介机构。因此，“水银行”制度是关于拥有特定水的使用权的个人或组织按照合理的运作模式将多余的水存入水银行，从而获益，而需水方在需要时只需付款即可取得水使用权的制度。参见黄江疆，林云达：“水银行”制度及期权理论在南水北调东线水权转让中的应用，安徽农业科学，2008年第16期，第6989页。