村基层组织人员主体资格辨析 ——以能否构成滥用职权罪为视角

一段时间以来，随着城市建设的发展以及城中村改造步伐的加快，出现了一些村支部书记、村民委员会主任等基层组织人员在土地征用补偿费用的管理、国有土地的经营管理以及协助人民政府从事其他行政管理工作中，利用职务便利，非法占有公共财物，非法收受他人财物，构成贪污或受贿罪，对此，司法实务中没有争议。但对于村基层组织人员协助政府从事行政管理工作中，随意使用权利或超越职务范围，致使公共财产和人民利益遭受重大损失，能否构成滥用职权罪颇有争议。本文拟用实践中出现的案例，以此论述渎职罪的主体资格。
　　例如：被告人陆某某案发前系某村党支部书记。某市为扩大工业园区建设用地，根据拆迁安置方案，由乡政府将某村境内的村民进行拆迁安置，并要求村委会协助乡政府进行拆迁安置工作的具体实施。2006年5月，被告人陆某某和村委会主任唐某某擅自决定将由乡人民政府统一代建了地基的用于拆迁安置的价值100万的宅基地卖给某建设工程有限公司经理李某，且只收取其购买款人民币79万元。该案在当地造成了很恶劣的群众影响。

　　案发后，对被告人陆某某的行为能否构成滥用职权罪，出现了二种不同意见。一种意见认为，被告人陆某某系村基层组织人员，其在协助乡人民政府从事拆迁安置过程中，将乡人民政府统一代建了地基的用于拆迁安置的宅基地违规低价卖给房产开发商，致使集体财产和人民群众的利益遭受了重大损失，因此其行为构成滥用职权罪。第二种意见认为，被告人陆某某协助乡人民政府从事行政管理工作时，其主体身份系“其他依照法律从事公务的人员”，只能以国家工作人员论，而滥用职权罪的主体系国家机关工作人员，国家工作人员不能等同于国家机关工作人员。因此，被告人陆某某不符合滥用职权罪的主体资格，故其行为不构成滥用职权罪。

　　笔者认为，被告人陆某某的行为是否构成滥用职权罪，主要看其是否符合滥用职权罪的主体资格。

　　滥用职权罪，是指国家机关工作人员违反法律规定的权限和程序，滥用职权 ，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。滥用职权罪的主体系特殊主体，即国家机关工作人员。对于村基层组织——村委会和村党支部成员在协助乡、镇党委和政府从事行政管理工作时，其主体身份如何界定？全国人大常委会于2000年4月29日通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，将村民委员会等村基层组织人员在协助政府从事七项行为时属于“其他依照法律从事公务的人员”。即以国家工作人员论。

　　有学者认为，“依照法律、法规行使国家行政管理职权的组织，不外乎是指依法具有某种行政管理职能的国有公司、企业、事业单位、人民团体等国有单位”；“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织，是指受国家机关委托，代表国家行使某种行政管理职权的公司、企业、事业单位、人民团体、社会团体等国有和非国有单位”。按照这种理解，国家机关工作人员与国家工作人员具有相同的内涵，并无区别。笔者认为，根据刑法第九十三条的规定，国家工作人员包含四种人员，即（1）国家机关中从事公务的人员：（2）国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；（3）国家机关、公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员；（4）其他依照法律从事公务的人员。国家机关工作人员只是国家工作人员的一部分。而国家机关工作人员是指：（1）在宪法规定的国家机关即权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员；（2）在党的各级机关中从事公务的人员；（3）在政协机关中从事公务的人员；（4）在人民团体中从事公务的人员；（5）在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；（6）在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；（7）虽未来列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员。这是传统意义上对“国家机关工作人员的理解”。那么，对如何界定渎职罪中的“国家机关工作人员”，第九界全国人民代表大会常务委员会于2002年12月28日第31次会议通过了《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》（以下简称《立法解释》）作了新的界定，即“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”从立法解释不难看出，虽然其渎职罪的主体仍限于“国家机关工作人员”，但已对国家机关工作人员作了扩大解释，根据《立法解释》的规定，我们可以将渎职罪的主体划分为以下几类：

　　1、在国家机关中从事公务的人员，这类人员即传统意义的国家机关工作人员，又可称为纯正的国家机关工作人 员，主要包括在国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。

　　2、在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这一规定表明，在我国除国家机关外，一些非国家机关的组织事实上也行使着行政管理职能。主要包括以下几种情况：一是某些法律、法规直接授权规定某些非国家机关的组织在某些领域行使国家行政管理职权、监督职权，如证监会、保监会，其并不是国家机关，但二者行使的是过去由中国人民银行行使的监督管理权，因而二者具有准国家机关的性质；二是在机构改革中，有些国家机关被调整为事业单位，但仍然保留着某些行政管理的职能，如我国知识产权局、气象局、地震局、科学院等单位；三是在一些非国家机关所设的具有国家机关性质的机构，如铁路、林业、油田等系统内设立的纪检、监察、审计以及公安司法机构等，它们都属于企业编制，但它们事实上行使着国家管理职能，因而应视为国家机关。

　　3、在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。实践中，一些国家机关按照一定程序将某些管理职权委托给非国家机关的组织代为行使，受委托组织对外以国家机关的名义行使国家管理职权，其行为的后果由委托的国家机关承担，那么对于在受委托行使职权的组织中从事公务的人员，应当视为国家机关工作人员。如受卫生行政部门委托行使食品卫生检查监督职权的卫生防疫站的工作人员，受文化局委托负责开办文化娱乐场所的审批工作的文化市场管理办公室的工作人员等。

　　4、虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员。如对外代表各级人大或人大常委会履行职能的各级人大代表；各级人民法院的人民陪审员；在监狱行使监管、看守职责的合同制民警、武警战士等。这些人员本身并不属于国家机关工作人员，但当其代表国家机关行使管理职责时，依法可以成为渎职罪的主体。

　　前述立法解释中，将在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员可以构成渎职罪的主体。那么村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理时，属于“其他依法从事公务的人员”。这里的“协助”能否理解为“受委派”或是“受委托”。“受委派从事公务”指的是受国家机关委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。所谓委派就是委托、派遣，即派人担任职务或完成某项任务。委托则是一个单位将一定的事务交给某人管理，被委托者需要以委托人的名义在委托的权限内独立进行活动，而其活动的结果由委托者承担。笔者认为，村基层组织是村民自治性组织，人民政府与村基层组织之间的关系并非上下级行政隶属关系，政府也并未派员从事行政管理工作，故协助不能说是“受委派”。“受委托”则是被委托者以委托人的名义在委托的权限内独立进行活动，而村基层组织协助政府从事法律规定的行政管理工作时，其活动不是独立进行，而是协助政府进行，这种协助行为不能认定为受委托从事公务，应认定是一种独立依法从事公务的形式。因此陆某某不符合滥用职权罪的主体资格，不构成滥用职权罪。

 江苏省扬州市维扬区人民法院  周平