论“首都财政”范畴的特异性

【摘要】城市职能是影响城市财政的重要因素。首都城市既有一般城市的共有职能，也有作为首都独有的“首都职能”。“首都职能”的受益范围具有典型的外溢性，其实现不能单靠首都城市的地方财政来满足。在我国，北京还是全国的政治中心、文化中心和国际交往中心，特殊的城市性质也要求在北京建立一种不同于一般地方财政的“首都财政”。首都城市职能的多样化和性质的特殊性决定了“首都财政”在范围和性质上不同于一般地方财政。在北京确立“首都财政”制度，不仅能缓解北京履行“首都职能”过程中的沉重财政负担，也符合北京城市性质的发展趋势，有利于支持“首都经济”的大力发展。
【关键词】首都财政；一般地方财政；城市职能；城市性质
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、“首都财政”概念的提出

　　现代财政的主要功能在于提供“公共物品”，解决“公共问题”。“公共物品”供给对财政能力提出直接要求，有多少的“公共物品”需要供应，就需要有相应的财政能力。对一个城市来说，最大的“公共物品”就是该城市的职能，城市财政的基本功能就在于满足城市职能的需要。

　　城市职能是某个城市在一国或特定区域内所起作用、所承担职能及所处地位的综合概括，反映了该城市的基本特点和主要性质，也是影响该城市日常管理和制度建设的重要因素。在现代公共财政视野内，城市职能属于公共事权范畴，城市职能的实现依赖于公共财政，城市职能也是决定财政制度建设的重要因素。

　　首都作为一国政治中心，甚至还是经济中心、文化中心或国际交往中心，在一国地位举足轻重，首都城市的职能显然不同于一般城市的职能。首都城市职能的特殊性必然会对其财政制度提出特殊要求，使得首都财政具有了较多的不同于一般城市财政的特征。从实践看，各国首都的财政制度亦呈现出一些不同于一般地方城市的共通性特征，例如财政自主权的扩大、中央财政的大力支持等等。

　　就我国来说，北京目前正处于快速城市化、加速现代化和日益国际化的进程之中，城市职能的不断膨胀使得北京市财政的收支矛盾在近年来尤为突出。从收入方面看，北京市财政收入要在连续多年高速增长的基础上继续保持较快的增长速度难度很大[1]；“十一五”时期我国将进一步推进税制改革，这也会对北京财政产生短期减收效应[2]。从支出方面看，近些年来，北京社会经济发展取得了巨大成就，但发展中的不协调问题仍然很突出，例如，城乡发展不均衡，社会事业发展和管理相对滞后，区域、行业间收入差距偏大等。在强调构建社会主义和谐社会首善之区的要求之下，这些问题亟需解决，其对财政投入的需求呈明显的上升趋势[3]。另一方面，为了更好地履行“首都职能”，在很多情况下北京市还不得不进行大量的税源让渡[4]，这也会给北京市财政带来不小的影响。

　　为了缓解首都发展的巨额资金压力，多年以来中央财政对首都建设提供了大量的财力。但是，由于对首都功能的定位一直不太明确，中央与地方事权划分没有科学地界定，致使在首都财政制度建设上，一直没能形成规范化、制度化、法制化的固定模式[5]，解决首都发展财政障碍的长效机制也因此一直未能建立起来。

　　在这种情况下，如果继续让北京背负沉重的财政包袱，长远来看，可能使北京陷入严重的财政危机，也可能影响到“首都职能”的正常履行。要保证首都城市功能的顺利实现，必须要有相应的财力作保证。但由于在首都这一特定地域，城市职能的范围尤其广泛，甚至很多职能本应属于中央事权的范畴，单靠北京市的地方财政往往无法解决首都的发展问题。基于此，有必要在北京建立不同于一般地方财政的“首都财政”，将其与一般城市的财政制度区别开来，以便北京在履行一般城市职能的基础之上，也能保证“首都职能”的顺利实现。

　　提出“首都财政”的概念，是为了将财政制度与首都城市的特殊性结合起来，立足于首都城市职能的多样化需要，以事权范围为基础，以财权事权相统一为原则，建立一种适合首都发展模式的、符合首都性质定位的并为首都发展提供长效资金支持的财政制度类型。

　　二、“首都财政”范畴的特异性

　　（一）“首都财政”范围的特异性

　　“首都财政”属于城市财政的范畴，但却是较一般城市财政具有特异性的财政类型。首都是一个国家的特殊组成部分，往往作为一个国家的政治、文化中心和国际文化交往中心，有时还是经济中心，其承担的职能和一般城市相比具有极大的特殊性。职能不同，事权就不同，其财权也就不同。职能越大，所需要的财政支出就越多。因此，世界上几乎没有哪个国家首都城市的财政支出完全由该城市财政收入支撑，“首都财政”的范围总是比一般城市大。

　　“首都财政”是与首都城市的职能对应的，因此在我国，它与北京市财政不同，其范围会大于北京市财政。北京市财政是以北京市及其所管辖的区县财政组成的，是一个区域财政的概念；“首都财政”是由首都城市的职能决定的，由中央财政和北京市财政共同承担的城市财政的概念。也就是说，北京既是一个大城市，同时也是中国的首都，因此，它不是普通的地方城市财政，而是由中央财政和地方财政共同承担的城市财政。其中，北京作为一般城市的职能由北京市地方财政负担，北京作为首都的特殊职能则主要由中央财政负担或者中央与北京地方财政共同负担。

　　具体来说，“首都财政”承担的事权分三类：一是北京作为一般城市的功能，由北京市地方财政承担；二是北京作为首都特殊城市与一般城市的交叉功能，由中央财政和北京地方财政合理分担，如首都机场建设、天然气进京工程、地铁项目等；三是北京作为首都特殊城市的独有功能，大多由中央财政承担，如各国使领馆的建设与管理，国庆大典项目等。

　　据此，“首都财政”的范围应分两大块：一是由中央财政负担的部分；另一是由北京地方财政负担的部分。当然，为了保持预算的完整性，中央财政承担的“首都财政”功能，可以通过中央财政向北京地方财政转移支付形式，交由北京市财政统一管理，因此在形式上会表现出地方财政的特征。

　　（二）“首都财政”性质的特异性

　　正因为首都城市的职能具有多样化，首都的财政制度建设，也就具有了与一般地方财政制度不同的特色。这种特色，典型表现为“首都财政”不仅仅是地方财政的范畴，还具有了某种中央财政的色彩，具有地方财政与中央财政的双重属性。“首都财政”职能的定位，不仅要符合公共财政职能的一般界定，还要考虑“首都财政”不同于一般地方财政的特殊性，即除了满足地方的公共需要外，还要满足一部分全国性的或中央的公共需要。也就是说，在首都财政制度建设上，中央事权与地方事权一定程度上存在难以区分的问题。

　　具体来说，北京的事权范围主要包括两类：一是纯粹的地方事权，这些事权与一般地方的事权范围没有实质性区别；二是中央性质的事权或者中央地方混合的事权，这些事权是一般地方无须承担的。既然北京需要承担很多中央性质的事权，在财政上，就需要中央的特别支持。从这个意义上说，首都财政制度建设不仅仅是地方问题，也是中央问题。因此，如何进一步明确事权划分，如何解决中央财政对北京的支持或者拓展北京的财政能力等问题，就需要在北京财政制度建设中将其作为“特殊问题”予以特别对待。

　　考虑到这些特殊性，在制度建设上，就有必要根据首都城市的职能，将首都财政进行合理的划分。一方面，北京市地方财政应当主要用来满足一般性城市功能的需要，如城市供水、供气、供电、供热、城市垃圾、城市污水处理、改善城市公共交通以及合理布局城市规划等；另一方面，事权中理应由中央财政负担的部分，可以由中央财政通过财政转移支付方式交由北京市财政统一支出，或者直接由中央财政进行投资。此外，也可以考虑根据实际情况，合理扩大首都的财权范围，进行不同于一般地方的“特殊分权”。

　　中央财政需要承担的首都职能多种多样，而且在不同时期也有不同内容。目前，中央财政亟需承担的首都财政的特殊功能，主要可能是首都环境恶化和奥运问题。首都环境治理，不仅关系北京形象，也关系国家形象，而且长期以来，首都作为经济发展重心，承担了国家经济发展所带来的一系列问题，改善首都环境，单靠北京地方财政支出远远不够。为了树立首都的良好形象，中央财政有必要承担起首都城市环境改善的责任。此外，作为第29届夏季奥运会的举办城市，北京必须安排大量资金支持奥运，如奥运场馆建设、城市基础设施建设以及周边环境整治等，都是特定时期内“首都财政”必须应对的特殊任务，这一任务的完成，也不能单靠北京地方财政，而需要国家财政的大力支持。

　　三、“首都财政”范畴特异性的决定因素

　　（一）首都城市的职能

　　地方财政的主要功能就在于满足该地方的城市职能需要，城市职能的大小是影响地方财力分配的重要因素，因此，从理论上讲，就应当根据不同城市的职能范围来衡量地方政府的财力需求大小，进而据此决定地方政府的财权配置。基于不同城市的职能在范围上的差异性，不同地方的财政制度建设也应当是有所区别的。在这一过程中，应当严格贯彻事权与财权相统一原则，有多大的事权就应当给予多大的财力，从而配置多大的财权。

　　就我国来看，北京作为首都，其城市职能的特殊性突出地表现在，作为我国的政治、文化和国际交往中心，其职能范围较为广泛，很多职能是一般城市所不具备的。此外，首都城市的各种基础设施建设往往最为齐全、最具规模，各种政治、经济或文化交流活动也最为频繁。正因如此，首都城市的职能可以被界定为两个方面：一是一般城市都具备的城市职能，可称为“一般职能”，二是首都城市所独有的“首都职能”。在这两个职能之中，“一般职能”具有基础地位，只有基本功能得以满足的城市，才可能在其基础上成为首都；而“首都职能”则是首都城市的首要职能，首都城市管理工作的重点均围绕“首都职能”展开，首都城市的各项制度建设均须体现“首都职能”的特殊性。

　　“首都职能”的收益范围显然不限于北京市，而是辐射到全国甚至国际上，因此，这部分职能的满足就不能单纯依靠北京市财政，而要强调国家财政的支持或者赋予首都城市更大的财政自主权。

　　从财政角度看，事权范围决定财权大小，首都城市职能的特殊性对首都财政制度建设具有重要影响。与一般城市相比，首都城市的职能总是具有多样化的特征。首都城市职能的多样化必然使得首都城市的持续与发展对财政的需求较一般城市更为巨大，首都的财政具有不同于一般地方财政的特殊性。首都财政制度建设，必须立足于满足首都城市职能多样化的需要，尤其要满足“首都职能”的需要。

　　首都作为政治中心，需要承担大量的政治职能，这部分职能的满足，虽然主要依靠中央财政，但由于发生地在北京，因而必然离不开首都财政的支持。北京是党中央、国务院、全国人大、全国政协四总部的所在地，是全国党、政、军指挥中心，所有政府部门的办公机构都设在北京。世界上与中国建交的各国的大使馆，国外跨国公司的代表处也都设在北京，因而北京又是国际交流中心。此外，国家机关工作人员人数众多，他们及其家属的生活大多都要由北京负担。所有这些，都要求首都具有比其他一般城市数量要多的办公设施，以及与此相适应的各种配套设施，如工作人员的住房、商店、邮局、学校及休闲场所等等。

　　首都作为文化中心，既是全国文化交流的中心，也是与国外文化交流的中心，全国性的文化团体和协会、学会其机构都设在首都。文化交流费用是巨大的，而各种文化团体本身均不具有营利性，其费用来源主要依靠财政。北京作为全国的文化中心，还表现在首都的大中专院校较多，而教育支出属于公共支出，也需要财政负担。此外，北京还是历史悠久的文化古都，需要保护和维修的名胜古迹较多，这笔费用也异常巨大。所有这些文化支出，数额巨大，构成首都财政支出的重要组成部分。这部分支出，往往是其他城市所没有，或者数额相距甚远的。

　　首都还有可能是一国的经济中心，经济建设支出占据较大比重。虽然北京目前还算不上我国综合实力最强的经济中心，但其经济地位在全国仍是举足轻重。总体而言，在北京投资的公司较多，全国各地来京出差办事、购物、旅游人员也较多，这些因素虽然对拓展税源具有重要作用，但也增加了北京地区的环境污染、交通拥挤、城市安全等压力，这些问题的解决，最终也依赖于公共财政。

　　以上这些职能，一般都是其他城市所不具备或差异较大的，这些职能的满足，最终都依赖于首都财政。基于此，北京财政制度所要解决的问题，必然与一般地方财政不同，制度建设中必然会呈现出某种特异性。

　　（二）首都城市的性质

　　纵观世界各国，首都作为特殊的地方城市，其性质定位有单一与复合之分[6]。单一性质如美国首都华盛顿、澳大利亚首都堪培拉、巴西首都巴西利亚，这些城市的政治性质比较明显，作为国家的政治中心，经济实力则不一定居于领先地位。复合性质即首都城市在一国地位除了属于政治中心之外，还属于经济中心或其他中心，例如，英国伦敦是世界经济信息中心、金融与贸易中心、文化中心，法国巴黎是欧洲现代化工业中心、世界文化中心、信息中心和科技中心，日本东京是世界科工贸中心、金融中心、信息中心和文化中心。

　　首都城市的性质定位会对首都财政产生重要影响，二者之间具有明显的对应关系。从世界各国首都城市性质与财政制度类型之间的关系来看，主要有四种模式：一是首都城市作为政治、经济和文化中心，且具有较大的财政自主权，满足首都城市职能所需的支出，均由首都城市自己解决，代表城市是日本东京；二是首都城市同样作为三个中心，且具有较大的财政自主权，但首都财政支出不足部分，由中央财政以转移支付或其他方式负担，代表城市是法国巴黎；三是首都城市仅作为政治中心和文化中心，而不作为经济中心，但经济同样较为发达，市级政府具有较强的经济实力与较大的财权，同时中央政府在必要时也给予支持与照顾，代表为西班牙首都马德里；四是首都城市作为政治中心与文化中心，经济不发达，属于“政府城”或“消费型城市”，“首都职能”支出完全由中央财政负担，代表为澳大利亚首都堪培拉。

　　就我国首都北京来说，其政治中心与文化中心的地位确实无疑，经济中心的性质定位虽在建国后较长一段时期内提到过，但随着北京经济的迅速发展以及其他城市的后进赶超，其经济中心的地位逐渐让渡给了其他城市[7]。现在的北京城市，性质定位非常明确，主要是作为三个中心而存在，即政治中心、文化中心和国际交往中心。但与此同时，虽然北京不再作为国家经济中心，其经济发展水平仍在全国居于领先地位，北京仍然需要大力发展经济，这是不容置疑的。

　　总体上，城市性质对财政制度类型具有决定性作用。具体来说，与北京的城市性质相对应，北京的财政类型不能完全实行澳大利亚的模式，也不能强调完全由地方财政供给，而应当建立类似于西班牙的财政模式。一方面，作为经济较发达城市，北京市的财政能力较一般城市雄厚，某些能用地方财政予以解决的问题就不宜交给中央；另一方面，北京承担的事权较普通城市大，尤其是那些与“首都职能”密切相关的事权，很必要在财力分配上适当倾斜。

　　四、“首都财政”对北京财政制度建设的意义

　　（一）“首都财政”要求在北京建立非均衡的财力分配结构

　　财力分配的主要依据是事权范围的大小，非均衡性的事权划分必然要求非均衡性的财力分配。作为“首都财政”，北京市的财政支出，除了需要满足一般城市的功能之外，还要承担“服务首都”的职能，因此，不仅其面临的财政压力比一般城市大，其财政支出结构也与其他地方财政不同。为了保证多重职能的发挥，就不应当在“首都财政”的制度建设上，过分强调财政均等化，而应当主张建立非均衡的财力分配结构。

　　为了保障北京市“首都职能”的充分发挥，不应再使北京市背负沉重的财政包袱，而应当通过赋予北京市较大的财政自主权或强调中央财政的大力支持等方式，解决北京发展中严重的资金短缺问题。一般情况下，地方财政的主要来源是地方企业的税收缴纳，这就使得各地为了争取更多税源，往往会在引进投资等方面进行过度竞争，例如，通过滥用税收优惠等不合法方式进行“引税”或“税收竞争”，这种做法不仅侵蚀税本[8]，造成资源浪费，还会破坏企业间的公平竞争地位[9]。在事权繁重、职能多样以及快速城市化、加速现代化的背景之下，北京发展同样面临严峻的财政压力。这种情况下，如果国家在财力分配上向北京市倾斜，北京市就不必在大办制造业等方面与周边地区进行竞争，从而有利于实现首都经济结构的调整和经济增长方式的转变，也能一定程度上避免交通拥挤与环境恶化等压力的增大，更有利于“首都职能”的更好履行。

　　具体来说，非均衡的财力分配结构可以依赖多种途径予以建立：

　　首先，最彻底和最有效的措施是赋予北京更大的财政自主权[10]。一方面，可以赋予北京市特别的税收立法权。根据首都财政的特点和需要，可批准北京市人大或政府有特别的税费征收权，以便完善北京地方财税体系，增加首都财政收入。主要措施是开征新税种或征收纳入预算管理的基金和收费。当然，这种税费征收也需受到严格约束，不仅不能影响中央财政收入，也要考虑纳税人或缴费人的负担能力，其开征或征收程序更应严格“法定”。另一方面，可以建立首都特别预算，即在现行财政体制中规定的财力之外，另行给予北京市财政资金补偿。可以在财政部门成立专门的首都预算管理委员会，对属于大型基础设施方面的建设资金由中央负担，例如地铁维修、南水北调等。此外，首都稳定与治安维护、环境治理与美化、大型体育赛事承办等方面的支出也应由中央特别预算拨款解决。

　　其次，为弥补首都财政的不足，还可以考虑在税收收入之外建立“专款专用”的首都经济发展基金。基金内部可分为两部分：有偿部分和无偿部分。有偿部分主要来源于国外财务筹资、国内和北京地区的社会筹资等，这部分基金按照投资基金的经营原则运作；无偿部分由中央财政出资，主要用于无偿性财政支出。中央财政每年应有一笔基金拨款，其数额大体与中央每年的财政收入保持一定的比例。基金建立后，还应设立首都城市建设发展基金管理部门，有中央和北京市有关部门共同组成，统一掌管和运作这项基金。

　　再次，建立科学规范的中央对北京的财政转移支付制度。我国目前的转移支付，还缺少完整和独立的法律规范，中央部门的政策和临时文件是转移支付的主要依据。在这种情况下，要尽量保证中央对北京市转移支付的规范化与合理化，避免转移支付的随意性和不确定性影响北京财政资金供给。除了形成规范而固定的转移支付制度之外，关键是合理确定转移支付数额。在数额确定上，应贯彻“因素量化”原则，充分考虑到北京既是一级地方政府又是一国首都的特殊性。除了考虑一般性的土地面积、财政供养人口、经济发展状况、公共服务水平等因素之外，还应将城市性质、首都职能等特殊因素纳入量化范围，根据各种因素综合确立转移数额，以实现真正的财政均衡与公共服务均等化目标。总体而言，鉴于首都的特殊性，中央对北京市的财政转移支付数额，应当高于全国其他城市和地区。

　　最后，在法律允许的框架内，还可以在首都进行一些财政试点，以便更大程度地拓展财源，增强北京财力。例如，开征一些适合首都特点的地方税，征收特别基金或收费，发行首都建设特别债券等等。

　　（二）“首都财政”符合北京城市性质的发展趋势

　　尽管作为我国首都，北京承担的城市职能是多方面的，但从地缘特色与发展趋势两方面看，政治职能、经济职能、文化职能等在首都城市的性质定位上，必然是有所偏倚的。随着政治、经济、社会、技术等方面的发展，社会分工的不断深化，北京的城市功能既有增强政治中心功能的趋势，也有增强经济功能的趋势，但最终后一趋势要服从于前一趋势[11]。

　　将北京的城市性质定位为政治中心，反映了北京城市长期发展的规律性，具有强烈的“路径依赖”色彩。建国以后，北京市作为新中国首都，其城市职能发展演变过程主要经历了两个阶段：一是20世纪50年代到70年代末80年代初，这个阶段的北京的城市职能强调的是三个中心，即国家的政治中心、经济中心、文化中心[12]；第二个阶段是上个世纪80年代到现在，这个阶段北京的城市职能强调的是政治中心这个核心职能，同时不断丰富围绕政治中心的其他基本职能[13]。

　　1982年的《北京城市建设总体规划方案》明确了北京城市的基本职能是国家的政治工作中心和文化中心，强调经济发展要适应和服从城市性质的要求，积极发展适合首都特点的经济，例如，调整经济结构，根据资源情况重点发展能耗低、用水省、占地少、运输量少和不污染扰民的工业，对现有重工业进行技术改造，并改变工业过分集中于市区的状况。1983年，中共中央、国务院批准了《北京市城市建设总体规划方案》并做了十条重要批复，再次强调了北京城市的国家政治中心和文化中心的基本职能[14]。

　　《北京城市总体规划》（1991—2010）继续强调北京是全国的政治中心和文化中心。经济上，北京作为首都，要积极为全国的经济建设服务，同时要大力发展适合首都特点的经济，例如，高新技术产业和第三产业被作为北京经济发展的重点，而重工业的发展规模受到严格控制。

　　《北京城市总体规划》（2004—2020）提出：北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和现代国际城市。

　　从上述北京城市功能的发展趋势看，北京作为政治中心的城市性质是逐渐被确定下来的。而从北京的地理特征来看，其政治中心地位的确立也有深厚的历史基础。从漫长的中国古代史可以看出，各朝都城一般都位于经济最发达的地区，且多依托一条大运河或毗邻江河入海口。北京虽然具有近900年的古都史，却一直不是经济法最发达的地区，也与大江、大河、大海相距甚远，这一特征使得其承担的经济职能相对有限。北京都城地位的确立，实际上并非由于其经济实力突出，而主要在于其军事地位优越[15]。

　　城市性质确立以后，北京的发展方向就必须围绕这一性质，着重突出其政治中心、文化中心和国际交往中心的地位，在经济发展上，就不宜求全求快，而要发展与北京城市性质和功能相适应的“首都经济”。在此基础上，北京市的财政制度建设，就必须服务于这一城市性质的发展趋势，在地方财政分权与财政收支结构上，都应体现北京的政治、文化与国际交往特色，而不应过分强调在首都城市与一般城市建立同一的财政制度。“首都财政”范畴的提出，正是考虑到了北京作为首都城市在性质上的特殊性，尤其为了避免首都城市因财政压力而过分追究经济发展所带来的“首都职能”退化的情况发生。

　　（三）“首都财政”有利于支持“首都经济”的大力发展

　　首都在一国地位举足轻重，首都经济的发展模式不用于一般地方。我国在北京发展战略确立上，曾经与其他城市一致，选择了一个重工业发展的道路。这种发展模式的弊端在日后暴露出来，逐渐影响了北京作为首都的功能。此后，国家在对北京的城市功能定位上，提出北京的经济发展一定要符合对北京城市定位要求。经济中心的提法由此逐渐淡出。

　　发展“首都经济”思路的提出，早见于1983年中共中央、国务院《关于〈北京城市建设总体规划方案〉的批复》[16]。到了上世纪90年代末，“首都经济”的概念在政府工作报告中首次被提出[17]。此后，在中共北京市委和市人民政府、市人大会及其常委会，以及北京市每年的经济工作会议上经常出现“首都经济”的概念。[18]

　　“首都经济”的内涵十分丰富，核心是“转变发展方式、优化产业结构”。《北京市国民经济和社会发展第十一个五年计划发展纲要》中明确指出，北京未来发展要“坚持首都经济的发展战略，努力保持经济平稳较快发展”，“走高端、高效、高辐射力的产业发展之路”，“加快转变经济增长方式，降低资源能源消耗，大力发展循环经济，加快建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展”。

　　具体来说，发展“首都经济”的总体方向是：走高端产业发展之路，把现代服务业发展放在优先位置，大力发展高新技术产业，适度发展现代制造业，显著提升都市型现代农业水平。“首都经济”的发展重点主要有两个：一是现代服务业，尤其是其中的知识型服务业和文化创意产业，以及发展空间较大的旅游会展、现代物流等潜力产业；二是高新技术产业，重点是以软件、研发、信息服务业为主的高技术服务业，和以电子信息产业、生物产业为主的高新技术制造业。

　　“首都经济”是一种全新的、科学的、可持续的经济发展模式，它对北京提出了不同于一般城市的发展目标，大力发展经济不再是北京的优先战略，经济发展必须符合北京城市的性质定位，即符合北京作为我国政治中心、文化中心和国际交往中心的基本要求。“首都经济”模式的确立，充分考虑到了首都城市的性质与功能特点，符合北京城市的发展趋势。“首都经济”的发展需要有效的财政政策支持，而不同的经济发展模式亦会带来不同的财政政策类型。北京的财政制度建设必须结合“首都经济”的特点，充分保障“首都经济”的发展。在这种情况下，在北京建立一般地方财政势必难以保障“首都经济”的大力发展，而“首都财政”则为北京确立全新经济发展模式提供了坚实的经济基础和政策支持。一方面，政府要可以在继续保持投资比例适度增长的基础上，着重优化北京的投资结构，引导社会投资流向，增强经济持续发展能力；另一方面，可以以财政政策促进经济增长方式转变，鼓励全社会投资向高新技术产业、现代服务业、文化创意产业等符合首都发展要求的产业领域转移。



【作者简介】
焦海涛，安徽大学法学院讲师、法学博士。


【注释】
基金项目：北京市哲学社会科学“十一五”规划重点项目“地方财政分权与首都财税法制的完善”（项目编号：06AgFX002）。项目主持人为北京大学法学院张守文教授。
[1]近几年来，北京市地方财政收入连续高速增长：2000年398.39亿，2001年507.68亿，2002年600.96亿，2003年665.94，2004年830.03亿，2005年1007.35亿，2006年1235.78亿，2007年1882.04亿，2008年2282.04亿。数据来源：北京市统计局网站。
[2]参见《北京市“十一五”时期公共财政发展规划》。
[3]此外，近几年来，北京的城市化规模不断扩大，快速的城市化进程所带来的各种问题其严峻，交通压力、环境保护、旧城改造等新兴问题的出现，已经给北京市的财政工作带来严峻挑战。而且，29届奥运会的筹办举行，也给北京增加了一笔巨大财政支持。奥运会结束后，在场馆运行维护等方面将会产生什么样的后奥运效应，其对财政收支的影响将会如何，也具有很大的不确定性，这些问题也可能对北京市的财政收支产生重大影响。
[4]例如，首钢搬迁实际上就是北京为了奥运“忍痛割爱”。事实上，为了更好地筹办与举行第29届奥运会，为奥运期间创造一个良好的外部环境，北京已有大量企业外迁。
[5]从结果看，中央对首都建设资金的投入有的年份多、有的年份少。不确定的财力投入，不仅不利于北京市合理安排资金使用方向与规模，也给北京市财政预算的编制和执行带来一定困难。
[6]参见杨树相：《论首都财政与首都经济》，载《首都经济》1999年第1期。
[7]建国之初，大力发展经济是每个城市的首要任务，鉴于北京经济面临诸多困境，经济工作成为北京压倒一切的中心工作。与此相适应，北京不仅被定位为政治中心和文化中心，国家也力图将其建设成为全国的经济中心。北京市1953年提出了《改建扩建北京市规划草案的要点》（1954年修订），其基本精神是：首都应该成为我国政治、经济、文化的中心，特别是要成为我国强大的工业基地和科学技术的中心。
[8]税本是形成税收收入的经济基础。税本产生税源，税源产生税收。所以，在税源选择上必须要做到保护好税本。国家的税收只能征自税源，不能征自税本，并尽可能不使税收侵蚀税本。
[9]“税收竞争”本身是一个中性概念，财税制度本身就是财政资源在政府间分配的制度（国家财政分配）。一般认为，财政分权化是导致税收竞争的重要原因之一，而税收竞争也有利于财税制度完善。可参见刘蓉、黄长明、马韵：《财政分权化、税收竞争与财税体制规范》，载《财政研究》2008年第2期。但是，当前我国地方政府间的税收竞争则主要以吸引外资、实行地方保护主义为导向，具有明显的无序性，而且不规范的地方政府间税收竞争还会产生“恶性经济效应”。可参见刘晔、漆亮亮：《当前我国地方政府间税收竞争探讨》，载《税务研究》2007年第5期。
[10]相关论述可参见杨树相：《论首都财政与首都经济》，载《首都经济》1999年第1期。
[11]赵毅、胡睿宪：《城市性质决定城市发展方向》，载《投资北京》2004年第10期。
[12]把北京的城市职能定位于国家的政治中心、文化中心、经济中心，对北京的建设与发展起到了巨大推动作用。但也由此产生了由于工业耗能、耗水量大，致使北京市的经济增长同北京资源环境承载能力不相匹配的严重问题。北京是一个严重缺水缺能源的城市，长期地大规模地发展工业，已造成了北京市环境的严重污染。这使得北京不能再承担国家经济中心的职能，并且长期强调首都全国经济中心的职能，也造成了对北京政治、文化中心职能的挤压，进而限制了首都政治、文化中心职能作用的发挥。
[13]戚本超、周达：《北京城市职能发展演变研究》，载《城市问题》2007年第6期。
[14]中共中央、国务院《关于〈北京城市建设总体规划方案〉的批复》指出：北京是我们伟大社会主义祖国的首都，是全国的政治中心和文化中心；北京的城市建设和各项事业的发展，都必须服从和充分体现这一城市性质的要求；北京城乡经济的繁荣和发展，要服从和服务于北京作为全国的政治中心和文化中心的要求。
[15]北方民族相继崛起，民族矛盾不断发展，甚至少数民族一再入主中原，而北京则是“天子守边”巩固江山的最佳地点，这是北京成为政治中心的最直接原因。而另一方面，漕运（京杭大运河）、海运（天津与江南）的出现，则使政治中心与经济中心相分离具有了客观的物质基础。
[16]《批复》指出，北京的城市建设和各项事业的发展，都必须服从和充分体现北京作为全国政治中心和文化中心的城市性质的要求；工业建设的规模要严加控制，工业发展主要应当依靠技术进步；今后北京不要再发展重工业，特别是不能再发展那些耗能多、用水多、运输量大、占地大、污染扰民的工业，而应首重发展高精尖的、技术密集型的工业，尤其要迅速发展食品加工工业、电子工业和适合首都特点的其他轻工业，以满足人民生活的旅游事业的需要。
[17]1997年12月中共北京市第八次代表大会上贾庆林作了“高举邓小平理论伟大旗帜，把首都改革开放和现代化建设全面推向新世纪”的报告，在通过的报告和作出的决定中，强调了实现跨世纪的宏伟蓝图，“必须把集中力量发展首都经济摆在首要地位”。1998年1月北京市召开十一届人大一次会议，贾庆林在向大会作的政府报告中又提出了今后五年到十年政府工作的重点就是把大力发展首都经济放在首位，全面加快首都城市的现代化建设；积极推进经济体制和经济增长方式的根本性转变；认真实施科教兴国战略和可持续发展战略；努力建设精神文明的“首善之区”。
[18]至于什么是“首都经济”，先后曾有多种不同表述，但在20世纪末，逐渐形成了一些共识：所谓首都经济是发展以高新技术产业为先导，促进工业经济振兴，带动农业经济改造，促进高层次的第三产业（包括：教育文化产业、服务产业）发展的经济；是体现北京城市性质和功能的经济；是开发资源环保产业、保持生态平衡坚持可持续发展的经济；是立足北京，服务中央或全国，走向世界的经济（出口产业）；是充分反映社会主义市场经济规律，发挥市场的基础性作用的经济；也是实行民主法制制度完备的经济。参见刘隆亨：《首都经济发展的法律问题研究》，载《北京市政法管理干部学院学报》2001年第1期。