对我国突发公共事件的法律制度研究

【摘要】本文通过对我国突发公共事件的现状特点与社会危害进行系统分析，立足于有效解决突发公共事件，切实保障每个社会成员的合法权益，从完善法律制度、构建监督体系和利益平衡机制等方面提出了相关建议措施，真正让法治成为调节社会利益关系的基本方式，成为实现社会主义公平正义的重要基础。
【关键词】突发公共事件；法律制度；研究
【写作年份】2010年


【正文】

　　突发公共事件[1]指在一定范围内突然发生的具有强烈冲击力、影响力和社会危害性的重大事件，广义的突发公共事件包括来自社会的，也包括来自自然界的，如遭遇严重自然灾害，或出现重大安全事故、刑事案件，甚至出现局部混乱、暴动、冲突等影响公共安全的事件。

　　本文所探讨的突发公共事件仅指社会经济领域的突发公共事件，包括突发群体性公共事件、突发网络性公共事件。随着我国社会经济进入新的发展阶段和转型时期，由于利益分配关系失衡、社会群体利益被侵害现象频发，利益诉求和表达机制不畅、公共权利被滥用与腐败现象等因素的积聚，引发了不同社会群体和社会阶层之间以利益为核心的矛盾冲突，有的激化为突发公共事件，成为了影响社会和谐稳定的重大问题。近年来，不仅有山西黑煤窑、河北三鹿奶粉、贵州瓮安、云南孟连、甘肃陇南等群体性恶性事件：还有因政府管理缺位和滥用权力引发的陕西凤翔血铅、上海楼脆脆、上海钓鱼执法等事件；更有官员个体性的道德沦丧引起的湖北邓玉娇、韩峰日记门等事件……。这一系列突发公共事件，不仅与法律及体制、机制的不完善有关，也与个别政府部门及公务人员滥用权利、乱作为、不作为有关，为此，如何构建对突发公共事件的法律治理机制是我国现阶段必须高度关注并急需加以解决的重要课题。

　　一、我国突发公共事件的现状及特点分析

　　突发公共事件是长期潜伏着的深层次社会问题和社会矛盾因具体事件突然激发而爆发的结果，是“弱势群体”利益受损后不满情绪的集中宣泄。近年来，随着我国政治、经济和社会转型，社会快速地由传统社会走向现代社会，由农业社会走向工业乃至信息社会，从传统计划经济体制向市场经济体制转变，造成了不同社会群体利益分化、政策执行的扭曲化、弱势群体利益弱化、党群干群关系的生疏化等因素造成了各种利益冲突，导致了突发公共事件大量涌现。当前，我国突发公共事件呈现出四大趋势。

　　1．突发公共事件数量日益增多。 目前，我国处在一个社会转型的发展时期，这个时期容易积累很多社会矛盾、社会冲突。据 2005年的《社会蓝皮书》披露，从1993年到2003年间，我国群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万，10多年突发事件数量增长了4倍多。 1997至2003年期间的年均增长速度高达25.5%[2]。根据公安部发布的数据：“2005年发生‘突发性群体事件’7万多起”。中国科学院心理研究所社会与经济行为研究中心王二平研究员指出：“2007年已经超过8万起[3]”。据中国社科院发布的2010年《社会蓝皮书》显示：我国群体性事件仍处多发态势[4]。

　　2．突发公共事件范围日益扩散。近年来，我国突发公共事件发生的范围越来越广、涉及的领域越来越多。前几年，突发性事件范围大多为失地农民、城镇拆迁安置者、国企下岗职工等几类特定人群，而近年来，突发事件的范围明显扩大，从出租车司机、中小学教师、个体工商户、城镇居民甚至政府官员等。从河北三鹿奶粉[5]、山西黑煤窑[6]、贵州瓮安[7]事件，到上海楼脆脆[8]、上海钓鱼执法[9]、重庆文强涉黑案[10]，再到云南躲猫猫事件[11]、湖北邓玉娇事件[12]以及河南张海超的开胸验肺等事件[13]，所涉人员日益多样化、扩散化。

　　3．突发公共事件危害日益扩大。上世纪90年代，因突发公共事件而发生骚乱的事情很少，大多数还是和平诉求的上访、静坐等方式来促进解决。但近年来的突发公共事件中，聚众围堵冲击、阻塞交通、滋扰闹事等对抗行为增多，甚至出现多起打砸党政机关办公场所，伤害干部、警察和无辜群众等暴力犯罪活动。四川“汉源”事件[14]、贵州瓮安事件、甘肃陇南事件[15]等典型极端暴力事件，其规模之大、影响之广前所未有。湘西“吉首非法集资”事件更涉及6.2万人，涉案金额高达168亿元， 15名处级以上领导涉案被查处。湖南省公安厅副厅长胡旭曦表示：“该案涉及时间之长、范围之广、涉及企业之多、金额之大、人数之众、引发的后果之严重，堪称1949年以来所罕见”[16]。

　　4．突发公共事件成本日益上升。近年来，我国因突发公共事件而损失巨大，同时治理成本也不断攀升。在近年发生的各种社会矛盾和冲突中，征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等问题往往是主要起因。各种突发公共事件的频发，对社会和谐稳定带来了极大的挑战和冲击。在“稳定压倒一切”的前提下，“花钱买平安”的“权宜性治理”方式也普遍起来，一方面负责调查处理事件官员在处治过程中，往往存在主观性大、随意性强等倾向，措施缺乏原则性和规范性，缺乏一些法律规范的约束，无疑增大了治理成本。另一方面，面对一些群众不合理诉求及过高要求，往往采取妥协让步的办法，致使现行法律和政策有被突破的现象，助推了少数群众“逢事必闹，越闹越赔”的心态，进一步加剧了突发公共事件的解决难度。据统计，我国广义的突发公共事件2003年累计损失6500亿元、2004年4550亿元、2005年3253亿元[17]。据今年两会上的国务院报告，2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16％，而今年将高达5140亿元人民币[18]。

　　二、我国突发公共事件的社会危害分析

　　我国正处于经济高速增长初期，突发公共事件呈“驼峰形”曲线变化趋势，应该看到“今天的社会冲突是明显的常规化了，是我们日常生活中一个正常的组成部分”[19]，我们要看到公共事件对社会秩序和人民安定生活的破坏性、对政府形象的削弱性、对执政基础的影响性。为此，在及时处置事件、坚决打击一些借公共事件扰乱社会秩序的违法犯罪行为的同时，更应看到一些突发公共事件与某些职能部门行使公共权力的缺位、错位有关，也与一些部门的不作为、乱作为有关，突发公共事件严重损害了政府的公信力，严重影响了国家的公共安全和社会稳定，给国家和人民的生命财产安全造成了巨大损失。

　　1．破坏了政府公信力，加大政府信任危机。古人云：“信，国之宝也，民之所凭也”[20]。《论语》中“子贡问政，子曰：足食，足兵，民信之矣”，孔子的意思是一个政权最重要的根基是民众对其的信任[21]。而西方哲学家史里斯·博克指出：“信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解”[22]。频发的突发公共事件正不断破坏政府公信力。一是一些地方政府部门公共权力的缺位导致了公众对政府的信任危机。河北“三鹿奶粉”事件、陕西凤翔和湖南武冈的“血铅事件”都凸显出政府在监管上的明显“缺位”[23]，让人难以置信的是“毒奶粉”最近在青海等地再次出现，“毒奶粉”事件反复拷问着政府监管部门的责任和良心[24]，而凤翔和武冈“血铅事件”共造成2205名儿童血铅超标，严重危害了儿童身心健康。2009年江苏盐城水污染事件[25]，也与政府相关部门监管不力有关。河北定州事件[26]，也源于村民利益受损长期上访无果而引发流血事件，反映出政府的责任缺失。云南“孟连事件”[27]也是由当地广大胶农对县政府在社会资源分配的公正性缺乏信任而引发冲突。二是一些违法的行政行为与“执法行为”导致了公众对政府的不信任。上海“钓鱼执法”事件、杭州“70码”事件、山东“济宁事件”[28]都是当地政府部门违法执法引起的政府信任危机。浙江协警“临时性强奸”事件更因法院的判案不公遭到了民众的强烈指责[29]。人民网《人民时评》针对广东东莞派出所“绳牵卖淫女游街”事件指出，“绳牵卖淫女游街，违法执法给政府抹黑”[30]。而陕西国土厅以“权威会议”形式否决省高院的判决引发了群众为争夺煤矿权属的群体性械斗[31]，针对此事，中国政法大学教授谭秋桂说，“行政机关违法行政，公然蔑视法院判决，有错不改，除了权大于法的观念作怪，背后往往还隐藏着权力寻租等问题”。 人民日报针对湖北厅官夫人被便衣警察当作信访群众暴打事件指出：“湖北‘打错门’事件错在暴力维稳”[32]。而近年来看守所离奇死亡事件不断考量着“公正执法”，如云南“躲猫猫”、海南“洗澡死”、江西“噩梦死”、河南“喝水死”、湖北“洗脸死”等死亡事件[33]，也影响了公权力部门执法的公正性，民众用“被自杀”来对这些官方定性为自杀但疑点重重的死亡案件的质疑。公安部部长孟建柱称“非正常死亡事件连发损害公安机关的执法公信力”[34]。

　　2．歪曲了政策执行力，损害人民根本利益。春秋时期，孔子认为“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安”。正所谓“事不公则心不平，心不平则气不顺，气不顺则难和谐”，收入分配的不公导致了民众利益的失衡从而加剧了民怨的累积。一是收入分配失衡带来的利益失衡累积了民众的积怨。国际上通常把基尼系数作为衡量收入差距的重要指标，一般认为，当基尼系数处于0.4—0.5，表示收入差距过大，超过0.5则意味着出现两极分化。据中国社会科学院经济研究所报告，1995年至2002年期间，中国个人财产分布的基尼系数从0.4上升到0.55[35]。据世界银行的测算，中国2009年基尼系数高达0.47，在所公布的135个国家中名列第36位。世界银行的最新报告显示，美国5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，财富集中度远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家之一[36]。今年两会召开前夕，新华网开展“你最关心的话题”网络民意调查，结果显示，分配不公问题在18个选题中位居第一[37]。二是政策执行的扭曲错位与少数官员的贪腐行为损害了民众根本利益。近年来，突发公共事件大多是对涉及广大群众切身利益的决策、政策和改革考虑不周或估计不足所致，一些政府的公共政策在执行中被扭曲，导致了公共权力行使的错位，进一步加剧了民众在利益失衡下的“权利贫困”，正如诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森认为，“贫困的根源，乃是权利的缺失”[38]。如一些地方政府部门在经济利益的驱动下，往往在拆迁中歪曲政策，损害民众利益，加剧了政府管理与民众之间的矛盾。四川汉源事件根源于县委书记与不法商人勾结的官商利益集团对征地农民利益的严重侵害而引发事件。在2008年的“全国土地执法百日行动”中，全国查出“以租代征”、开发区擅自设区扩区、未批先用三类违规违法案件3万多件，涉及土地336万亩[39]。吉林“通钢事件”是地方政府的公共政策天平发生倾斜造成弱势群体更为弱势而爆发的群体事件。据中纪委通报的2009年纪检监察机关办案情况，其中查处的群体性事件背后的腐败案件有近300人受惩处[40]。纵观众多公共事件都反映出弱势方的“权利贫困”，其本质是公权力过于强大和过度滥用的结果。

　　3．制约了改革发展力，阻碍民主法治进程。纵观近年来突发公共事件，加剧了民众与政府管理的矛盾，加大了公共行政的运行成本和改革成本，弱化了党群干群关系，阻碍了改革发展进程与民主法制进程。一是突发公共事件多发导致政策决策执行难度加大。多发的公共事件使政府的政策与决策的公共性和公正性备受质疑而导致执行难度加大。典型表现就是政府相关部门向公众公布的数据受到质疑，造成民众有严重的“被”现象，工资“被增长”、工作“被就业”、社会福利“被提高”，听证身份“被代表”……信任危机必然造成政府决策出台的难度加大，实施进程受阻，许多公共决策会出现时机性延误，严重制约改革发展进程。二是突发公共事件会严重影响党群干群关系。突发公共事件将加大民众与政府之间的隔阂，进一步弱化党群干群关系。据浙江省社科院发布的一份关于“社会关系与社会稳定”的调研报告数据显示：有超过五成以上的社会公众对干群关系“没有感觉”，同时，却有55%的公务员自认为干群关系“很融洽”或“较融洽”[41]，反映出我们在密切联系群众方面存在的“认识鸿沟”。三是突发公共事件将降低公共行政效率。突发公共事件使公众与政府之间的关系趋向于利益博弈状态，为有效解决事件化解矛盾，不可避免会加大行政成本，降低公共行政效率。四是突发公共事件会阻碍民主法制进程，突发公共事件的多发凸显了弱势群体的“权利贫困”，而权利贫困更反映出法律制度的“缺失”，也反映出行政公权的滥用，彰显了我国依法治国、依法行政任重道远。

　　4．扩大了社会破坏力，影响社会和谐稳定。突发公共事件在信息时代加剧了扩散效应和影响力，对社会和谐稳定带来严重的安全隐患。一是信息技术手段扩大了事件的破坏力。大量事件表明，互联网和手机短信、QQ群等已经成为助推突发事件的重要渠道，为此，信息化时代的公共事件突破了城乡、地域、个体局限，在互联网等现代传媒助推下，迅速向全国乃至全世界扩散，扩大了事件对社会的危害性和社会秩序的破坏性。像重庆万州事件[42]，因临时工冒充公务员打人，在网络和社会谣言的助推下演变为严重的群体性事件。湖北“石首事件”因是群众不相信政府认定的青年厨师跳楼自杀结果，在网络和民间流言的助推下最后酿成上万人的群体性事件。对此，《人民日报》批评地方政府在处理事件时的“缺席、失语、妄语”[43]。据《瞭望》新闻周刊报道，通过对“南京周久耕”、“深圳林嘉祥”两件网络群体事件统计，参与讨论表达意见的网民分别达到100万和180万[44]。二是个别官员漠视群众利益的行为加剧了事件的恶劣影响。瓮安事件、孟连事件反映了一些领导干部长期以来存在的高高在上、淡漠群众利益、忽视群众诉求等脱离群众的严重问题。河北“定州”事件因被征地农民长期上访无果，后被数百名歹徒袭击而造成6人死亡、48名村民受伤住院的恶性事件。今年4月发生在辽宁庄河的“千人跪见市长”事件[45]，凸显出民众利益诉求表达机制的缺失。而“老虎门”事件中农妇为了维护自己的宅基地，竟被镇委副书记骂为“母老虎”被抓[46]。郑州规划局副局长在记者调查经济适用房土地为何被建成别墅时，质问记者：“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”，一天之内该事件网络搜索量达100多万条[47]。在“杯具门”事件中，农民因拿乡长的水杯欲喝水引发冲突而被拘留成为了“悲剧”[48]。……这些都是少数官员将群众的合理诉求视若无睹、麻木不仁，有的更是滥用公权打压、报复，反映出部分官员宗旨意识与政治伦理道德的丧失。

　　三、对我国突发公共事件的法律制度思考

　　依法治国是我国的基本方略，是国家长治久安的重要保证。纵观我国近年来的突发公共事件，都与一些社会群体和社会阶层之间的利益冲突有关，但不少是源于一些政府公共政策的扭曲、政府部门及公务人员行使公共权力的缺位与错位，导致一些社会群体特别是弱势群体利益遭受侵害而更趋弱势的现实，其本质是严重违背宪法“国家尊重和保护人权”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”神圣法则[49]，严重破坏了社会主义公平正义原则，对社会的和谐稳定带来了严重危害。为此，国家要从建设社会主义法治国家的战略高度，坚持以人为本，通过完善“一个法律保障”、构建“两大监督体系”、建立“三大利益平衡机制”，规范和监督政府的公共行政行为，畅通民众的利益诉求与利益救济渠道，真正让法治成为调节社会利益关系的基本方式，成为实现社会公平正义的重要基础。

　　1．完善一个法律保障，维护人民根本利益。著名政治哲学家洛克在其经典著作《政府论》中提出“政府的主要职责是保护私有财产”[50]。西方谚语云：“穷人的寒舍，风能进，雨能进，就是国王不能进”，这充分体现了对弱势群体利益的尊重和保护。我国宪法修正案也规定“公民的合法的私有财产不受侵害”。一是完善突发公共事件的法律制度。法国哲学家卢梭认为“立法是执法的前提和心脏”[51]。为此，应根据新形势下突发公共事件的新特点，进一步完善《突发事件应对法》，建议将《突发公共事件法》纳入立法范畴，并完善相关法律制度，构建起突发性公共事件的法律制度体系，以法律的手段来规制突发公共事件，切实维护人民群众根本利益，建立起解决社会矛盾和冲突的法治机制，这既是广大人民群众的殷切期盼，也是我国推进依法治国、促进民主法治进程和建设社会主义和谐社会的必然要求。二是加大对政府及执法部门行使公共权力的监督。法国法学家孟德斯鸠有一名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[52]。为此，要加大监督和惩处力度，提高违法成本，确保政府及其公务员依法行政。一方面，各级人大要加强对政府贯彻执行现有法律法规的执法检查，要监督政府及公务员依法行政，杜绝权力滥用，使其不越位、不缺位。另一方面，各级纪检监察机关要加大对政府公务员的监督和查处，让公务员不敢违法、不愿违法，真正在全社会营造和谐、守法、安定的社会环境。

　　2．构建两大监督体系，维护社会公平正义。公平正义是人类社会追求的目标，古希腊哲学家柏拉图在《理想国》中首次提出了公平和正义的问题，强调公平即和谐[53]。古罗马西塞罗认为正义是“使每个人获得其应得的东西的人类精神意向[54]。《礼记·礼运》更阐述了“大道之行也，天下为公”的博大思想[55]。社会主义公平正义是社会主义法治的价值追求，更是社会主义和谐社会的必然要求。一是构建人大的法定监督体系。我国《宪法》规定“全国人大及其常委会有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复”。我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”，“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告[56]。全国人大吴邦国委员长在今年作常委会工作报告中说，“询问和质询是人大对‘一府两院’实施监督的法定形式”，“今年我们将选择代表们普遍关心的问题听取国务院有关部门的专题汇报，根据有关法律规定，要请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题”。为此，从维护《宪法》尊严和实践看，各级人大常委会可以组织调查委员会开展特定问题调查，而人大代表人民的利益，当人民利益被侵害时，人大有义务和责任来为民众利益“说话”。另一方面，从实施《监督法》实践来看，各级人大常委会可以对涉及群众利益、社会普遍关注的重大问题开展监督，督促政府依法行政，确保其不缺位、不越位。为此，各级人大常委会应按照《宪法》和《监督法》的精神，将监督权、调查权和质询权具体化和实践化，让调查权与质询权这两项法定的“尚方宝剑”真正“落地”，进一步探索对突发公共事件的监督机制，在具体的操作层面上，首先，针对重大突发公共事件，可由各级人大牵头组织“三代表、三部门、两领域”的人员组成联合调查组，即由人大代表、党代表（非党政人士）、群众代表（社区居民），工会、纪检监察、宣传部门人员，事件涉及领域的律师和专业人员组成联合调查组，对事件展开调查，以查清事件真相，这既是法治精神的体现，也是民众的意愿和期盼。其次，针对网络性公共事件，各级人大常委会可对事件涉及的政府部门和领导进行质询，并全程跟踪监督事件的进展，并及时向社会公布事件真相。二是构建社会与网络的民主监督体系。建国之初，毛泽东在与黄炎培关于政权周期率对话时说，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主”。只有让人民来监督政府，让全社会来监督政府，政府才不敢松懈。事实表明，在突发性群体事件的诸多矛盾冲突背后，是民众利益被侵害，是利益表达机制的缺失，是民众不满情绪的扩散与宣泄。为此，针对突发公共事件的社会性特点，要立足于探索以社会力量来化解社会矛盾的新机制，通过社会中介组织与网络的介入为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道，建立用社会力量来化解社会矛盾和社会冲突的社会性机制。一方面，要建立社会组织介入事件化解矛盾机制。一起公共事件能否得到良性处置，在客观上取决于社会情绪是否得到合理疏导，在技术上则往往取决于社会力量能否成功同步介入事件，并通过社会组织的力量来化解社会矛盾。如事件涉及的相关行业协会、专业鉴定检测机构、律师事务所等社会组织，当事件发生后，政府应立即启动并授权给相关行业协会和专业鉴定机构对事件涉及的需要检测鉴定的情况进行科学检测和鉴定，并出具法定检测鉴定意见作为解决事件的依据，而不是政府自己来组织调查组和进行检测鉴定，以避免政府站在矛盾冲突的第一线，形成被动与进退为难的两难境地。另一方面，要建立新形势下的网络监督机制。网络民意已成为监督和促进突发公共事件有效解决的“重要利器”，网络已成为信息时代最强大的“监督方式”和防止权力滥用的“强大阳光”。据中国互联网信息中心报告显示：截止今年6月，中国网民达到4.2亿，手机网民规模更达2.77亿[57]，网络力量正日益强大。为此，政府应建立突发公共事件的网络监管机制，首先，政府应按照传媒学和应急管理的原则必须做到“三个第一”，第一时间发布信息，第一时间与新闻媒体沟通、第一时间通报进展，向社会传播事件真实信息，避免因小道消息和谣言四起而激化矛盾。其次，要构建公安纪检监察与宣传部门处置突发公共事件的联动反应机制，一旦事件发生，纪检监察机关立即对公共事件背后的贪腐行为进行跟踪调查，公安部门进行秩序维护避免事态进一步扩大。同时，宣传部门要立即引导媒体和公众信任政府，配合政府采取措施，化解事件危机。同时，要建立对新闻媒体的宣传教育机制，要求媒体积极承担舆论导向和稳定社会的职责，对那些只为追求所谓的“轰动效应”而有失客观公正的负面宣传者坚决予以惩处，要引导新闻媒体客观、准确报道事件真相，要引导公众朝着有利于事件解决的方向发展。

　　3．建立三大利益平衡机制，维护社会和谐稳定。马克思说“人们通过斗争所要争取的一切，都同利益有关”[58]，各种社会矛盾和冲突本质上是利益问题。为此，要有效解决突发性公共事件，必须从根本上解决利益失衡与社会公正的机制问题，建立和完善利益受损方的法律救济制度，正如彼德斯坦所言：“权利存在和受保护的程度，只有诉诸民法和刑法的一般规则才能得到保护”。为此，要建立市场经济条件下的利益均衡机制，通过建立突发性公共事件的利益协商机制、利益补偿机制和责任追究机制，完善公共事件的治理结构，确保事件中利益受损方的合法权益。 [59]。一是建立事件利益协商机制。中国人民大学毛寿龙教授认为“群体性事件发生的根本性原因在于个人无法找到协商机制和利益维护机制”[60]。据2007年中国社科院发布的一项评估报告中对560名进京上访者的问卷显示，有71.05％的上访者认为，地方各级政府对上访人的打击较为严重，有63.9％的人表示曾因上访被关押或拘留；有18.8％的人表示曾因上访被劳教或判刑[61]。这凸显了民众利益表达机制和诉求渠道的不畅。为此，针对突发事件的治理应分为两个层面，一方面，对突发事件发生前的治理，要建立潜在事件预警机制，畅通民众利益诉求渠道。首先，各级政府在出台涉及广大人民群众利益的公共政策和决策前，必须多渠道多形式广泛征求群众意见，广纳民意，畅通民众的利益表达机制，让公共政策更加符合公众利益，以利于政策的执行。其次，各级政府在畅通信访渠道基础上，更应加强各级人大的信访渠道，强化人大的信访机构建设，让人大信访机构成为人民群众的利益诉求平台。同时，要重点监测有重大利益冲突的上访事件，并将情况及时向政府相关决策部门进行预警，力求化解于萌芽状态。政府更应探索新形势下的新机制，坚持以人为本，切实关注和改善民生，要“主动出击”去解决人民群众涉及的利益纠纷与矛盾冲突，组织干部下基层排查化解矛盾纠纷，真正解民怨顺民心，密切党同人民群众的血肉联系。如重庆市渝中区建立的领导干部社区工作日制度，全区所有处级以上领导干部每人每月都要到社区工作，切实解决社区老百姓和辖区单位反映的各种问题，真正变群众上访为领导下访，领导干部积极深入基层、沉入社区、融入群众，解决问题，化解矛盾，深得人民群众的认同。另一方面，当公共事件发生后，政府应建立突发事件的利益协商机制，如涉及政策性或者政府职能部门的事件，必须第一时间成立事件处置机构，相关领导必须第一时间到场对事件中涉及的利益相关群体进行沟通协商，搭建沟通协商平台，畅通其利益表达渠道，政府应从有利于保障弱势群体原则，通过沟通与协商来厘清利益受害方的真实情况，可以用谈判、妥协、讨价还价等理性方式来解决利益冲突，并通过谈判、仲裁和法律途径对利益受害方进行合法合理补偿，切实化解事件危机。如重庆市委书记薄熙来通过“面对面协商”妥善化解了重庆“出租车罢运”事件，成为成功化解突发群体性公共事件的经典案例，他在事后接受记者采访时说“通过出租车罢运事件，我认为中国老百姓是通情达理的。面对当前发生的任何矛盾和问题，只要心平气和、开诚布公，我认为都可以找到解决问题的办法”[62]。丹麦的劳资纠纷解决机制就是一套劳资双方依法公平协商、政府提供保障的良性机制。而英国在劳资纠纷和罢工运动发展历程中，形成了一整套化解利益冲突的制度，如劳资协商、专门机构调解，工会与雇主间的集体谈判以及就业法庭裁决等制度[63]。为此，当涉及强势利益集团对弱势群体的利益侵犯时，政府必须及时介入，引导事件双方建立集体谈判或者代表谈判机制，促进利益协商，化解矛盾冲突。二是建立事件利益补偿机制。云南省纪委书记李汉柏认为，“孟连事件”就是当地政府“为既得利益者决策”的一个典型案例，导致胶农长期以来对橡胶公司的积怨逐步转化为对基层干部、基层党委政府的积怨，最终集中爆发引起冲突[64]。因而，要解决突发事件矛盾冲突，化解公共事件危机，关键在于解决利益受损方的利益补偿问题。为此，一方面，应建立利益受损方的利益补偿机制。针对严重侵害群众利益的突发事件，政府必须第一时间成了事件处置机构，并在事件调查组的调查结果基础上，政府及相关部门应按照《国家赔偿法》和《侵权责任法》以及相关法律法规的要求，对利益受损者进行赔偿，如现行法律法规没有具体规定时，一定要按照“保护弱势、倾斜弱势”原则对利益受损方进行救济，切实保障民众的根本利益。另一方面，建立对违法部门及公务员的严厉查处机制。对事件涉及的一些行政部门不依法行政的乱作为、不作为行为、对突发事件在信访阶段有渎职、失职的官员，对那些因官商勾结损害民众利益的腐败官员，进行坚决查处，并及时向媒体公开处理信息，以平民怨顺民心。三是建立事件责任追究机制。突发公共事件危机的化解，一方面取决于利益受损方的利益补偿与救济，另一方面取决于事件的受害者及参与者的怨气的化解与心态的平衡。首先，政府应建立突发公共事件的责任追究制度，对事件涉及的政府部门及相关行政人员的违法行为进行追责（如滥用权力、监管缺位等等），对事件涉及的非法侵害民众利益的主体单位进行追责，坚决查处事件背后的贪污腐败和违法犯罪行为，特别是对公务人员乱作为、不作为行为进行查处，对触犯国家法律的要追究相应的法律责任，真正让民众信服，切实化解民怨，提升政府公信力。其次，政府应建立处置突发事件的责任追究制度，加强对事件处置过程中的责任追究，对公务人员在应对突发性群体事件过程中出现的玩忽职守、失职、渎职、处置不当等行为，要追究相关人员的法律责任，确保政府部门依法行政，确保民众根本利益不受侵害。正如温家宝总理所讲，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐[65]。

　　二O一O年七月二十九日
 【作者简介】
李瑜波，男，汉族，1972年6月生，毕业于西南政法大学，现任重庆市渝中区人大常委会社会事业工作委员会副主任。

 【注释】
[1] 尹晶，《试论政府应对突发性公共事件中的信息公开》，法学论文网，2009，12，18
[2]《频发的群体性事件》，中国工人杂志网，2010，05，18
[3]《邵道生：处理“突发性群体事件”必须遵循的十大原则》，光明网，2009，03，09
[4]《社会蓝皮书：我国群体性事件仍处多发态势》，中国网，2009，12，21
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