环境经济刺激制度研究

【摘要】环境经济刺激制度是经济学在环境管理方面的一种运用。环境经济政策在国外实施多年并产生了良好的效果，因此有必要认真总结和吸取国内外的经验，使经济鼓励政策或经济刺激手段在我国环境保护中真正发挥作用，实现减轻污染，保护和改善环境的目的。
【关键词】经济手段;环境政策;环境管理
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、 环境经济刺激制度的分析
　　
　　环境经济刺激制度是指在环境保护领域，利用经济杠杆对人们的环境行为进行调控的一系列法律规范的总称。该制度是经济学中成本—效益原理在环境管理中的应用。环境保护经济刺激的理论基础总的来说有两点：一是外部不经济性内部化即负外部性内部化，正外部性更大化；二是环境资源损失补偿，主指企业排放污染物不仅对私益而且对整个环境公益造成损害，所以要对公益进行补偿。
　　
　　环境经济刺激制度运作机制主要包括三个方面：一是经济杠杆。经济激励机制强调经济手段的运用，主要是通过价格对成本的正确反映引导当事人的行为选择并影响其偏好显示；二是指引机制。经济激励机制的实际运作从根本上来说是引导性的，这主要是因为经济激励机制对相对人的行为调整不是依赖命令与制裁，而主要是通过对相对人收益的影响引导其进入法律调整预期的行为模式，当事人也往往会因对自身利益的关注自觉接受法律的调整，整个法律机制的运行不是对抗的过程，是基于自愿而作出的合作选择，对于法律的实现方式而言，强制手段与诱致方式各有用武之地，但在减少制度实施的成本方面，诱致性法律机制的优越性相对更为明显。三是节约性。对于环境资源问题的解决，“经济学家倡导，经济手段的运用应视为选择了一项经济上有效率的机制，即费用最小化”。因为经济手段与市场较强的亲和性，它们往往可以以最低的费用达到预期效果，基于经济激励的引导性，使其更易于执行，这对执行能力相对薄弱的发展中国家很重要的。
　　
　　早在1992年9月国务院批准发布的《我国环境与发展十大对策》将“运用经济手段保护环境”单列为一条。并规定：按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究；对环境污染治理、废物综合利用和自然保护等社会公益性项目，要给予必要的税收、信贷和价格优惠。1996年8月，《国务院关于环境保护若干问题决定》进一步强调完善环境经济政策，切实增加环境保护投入，国务院有关部门要在基本建设、技术改造、综合利用、财政税收、金融信贷及引进外资等方面，抓紧制定、完善促进环境保护、防治环境污染和生态破坏的经济政策和措施。以上这些构成我国适用经济刺激制度的原则性规定，为我国的环境经济刺激制度的构建和发展奠定了基础。
　　
　　二、中西环境经济刺激制度比较
　　
　　（一）财政援助
　　
　　环境污染的防治、生态的保护和建设都需要以资金的投入作保障，而这笔奖金往往较多，为了减轻治理和保护都过重的经济负担，国家需要提供一定的物质保证，从而鼓励和调动治理和保护的积极性。这是一中积极的干预手段。这种财政援助主要包括用于污染处理或处置设施建设、综合利用、回收利用和对自然资源的保护方面。
　　
　　美国是环境保护财政援助上作了详尽的规定。1974年美国《大气净化法》中规定对大气污染控制机构和从事此类活动的其它有关机构、燃料和车辆减少排污的研究、大气污染防止和控制计划等提供技术服务和财政援助，并给予有关的机构与个人补贴。1980年，美国的《固体废弃物处置法》明确规定：联邦有必要采取各种行动，包括财政与技术援助，指导能减少各种废弃物和不可利用的废品的产生的新工艺和改进工艺的发展，示范、推广以及提供既省钱又实用的固体废弃物处置办法。如规定对废旧轮胎按标准处理，则国家给予相当于该轮胎购买价格5％的补助金。为执行此项规定联邦在1978～1979年财政年度内拨款25万美元。同时资源回收系统对固体废弃物设施发放补助金作了限制性规定，要求设施必须具有合理性、合法性、先进性，并规定补助金的资金总额占该工程费用的50％～75％。
　　
　　我国在1984年6月公布的《环境保护资金渠道的规定》第二条规定：“各级经委、工交部门和地方有关部门及企业所掌握的更新改造资金中，每年应拿出７％用于污染治理。污染严重治理任务重的，用于污染治理的资金比例可适当提高。”1973年《关于保护和改善环境的若干决定》中就提出：综合利用产品，国家要在税收和价格政策上给予适当照顾。1992年4月国务院办公厅转发的国家环保局和建设部《关于进一步加强城市环境综合整治工作的若干意见》指出：城市人民政府应采取有利环境综合整治的经济政策，开辟各种资金渠道：要管好、用好城市维护建设资金、环境保护补助资金，并适当增加预算内的环境保护补助资金；综合利用产品的利润留成应当用于治理工业“三废”；土地使用权有偿转让收入，应重点用于城市建设和土地开发。1992年9月国务院批准发布的《我国环境与发展十大对策》和1996年8月，《国务院关于环境保护若干问题决定》都提及对环境保护方面的财政投入，但是遗憾的是对环境保护的财政援助多在政策性文件中涉及，而在法律中并未多见，并且相比美国的在财政援助方面的规定，我国的规定多是原则性的，在实践中并无太多的可操作性。现行财政政策不利于环保产业发展。保护环境、治理污染需要环保产业的发展来提供必要的设备和技术，而发展环保产业需要解决两个方面的问题：(1)资金。环保产业都是一些投入大、见效慢的基础设施项目，需要投入大量资金。目前，用于环保项目的资金来源主要有排污费、财政投资和财政补助。在'六五'期间用于环境保护的资金约１７０亿元。在这些资金中，企业自筹占了相当比重，银行贷款和利用外资仅占4％，财政直接投入更少。(2)技术。用于环境保护的工程项目都是运用高新技术，而这些技术的成熟与否对工程具有决定性的意义。从治理污染的项目看，许多技术都是边生产边研制，对企业生产不利，对整个环保产业发展也存在消极影响。这就是说，治理污染的技术需要先行一步，需要政府建立环境保护技术研究开发基金，以保证环境污染治理的顺利进行。为此，需要采取得力措施，解决环境保护中的技术风险和资金问题。但是，由于政府对环境保护重视不够，财政直接投入少，贴息政策运用不灵活，银行资金也没有足额投入，在一定程度上阻碍了环保产业的发展。
　　
　　（二）税收手段
　　
　　税收手段是指国家通过征税、加税、免税、减税等方式，鼓励人们为环境公益行为，抑制不利于环境的行为。目前，许多国家采用税收手段来实施对环境的管理。日本不仅对污染防治设施不征收任何固定不动产税，而且采用加速折旧的方法使企业纳税减少，如污水处理设施一年可折旧50%，与之相对是，对污染企业实行征税，以用于环境恢复和排除积累性污染。在德国，为调动企业对环保进行投资的积极性，联邦政府在所得税法中规定了对环境保护投资的刺激措施，即允许折旧超过正常的折旧。根据规定，企业及其他纳税人，凡在建筑物内采取规定的节约热能或噪声治理措施者，享受折旧费优惠。1974年生效的德国所得税法规定：凡具备法定条件，1974年12月31日以后和1981年1月1日前购置或建造的有损耗的或移动的和不可移动的固定资产经济商品，可在购置或建造的会计年度内折旧60％以下，以后每年按购进或建造成本的10％折旧，直到折旧完为止。
　　
　　我国税收制度比财政援助显得更有可操作性，在环境保护方面发挥了一定的作用，但同工业化国家相比，还存在着很大差距。一是涉及环境保护的税种太少。环境问题涉及到社会经济生活的各个方面，关系到未来，需要从多个角度进行调节，而目前的税种中只有资源税、固定资产投资方向调节税和所得税涉及到环保问题，其他主体税种如增值税对综合利用“三废”生产的项目没有优惠政策、消费税对汽油消费没有什么限制功能，显然对环境保护关心明显不够。二是现有涉及环保的税收对环境保护的调节力度不够。比如就资源税来说，税率过低，各档之间的差距过小，对资源的合理利用起不到明显的调节作用；征税范围狭窄，对生活必需品的水却没有列人，起不到调节作用。三是对排放污染项目缺乏制约作用。比如，固定资产投资方向调节税仅对环保项目本身免税，却对排污项目没有限制作用。此外，我国税法执法不严，在一定程度上使税收对环境保护支持作用打了折扣。
　　
　　（三）信贷手段
　　
　　用优惠贷款方式鼓励企业进行污染防治和废物综合利用在有关法律予以规定，发放低息贷款或优惠贷款是政府对环境进行管理的一种间接手段。这种经济手段的运用，能减轻政府在财政援助中的重负，同时又可以鼓励单位或个人积极进行环境治理和加强环境管理。日本自1970年以来，一直以低于市场1%~2%的利率，向企业提供用于修建防治污染设施的贷款，贷款的偿还期为10年以上，这些低息贷款的绝大部分，提供给中小企业用于污染防治设施的建设。我国在这方面也作了相关规定。1984年5月颁布的《关于环境保护工作的决定》中规定：“企业用于防治污染或综合利用三废项目的资金，可按规定向银行申请优惠贷款。”1985年9月颁布《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》第10条规定：“对微利和增产国家急需原料的综合利用项目，各专业银行应当积极给予贷款扶持，还贷期限可以适当延长。”1986年1月颁布的《节约能源管理暂行条例》第41条规定：“对国家信贷计划内的节能贷款，实行优惠利率，并可由有关主管部门按国家规定给予贴息；允许贷款企业在缴纳所得税前，以新增收益归还。对社会收益较大而企业效益较小的节能基建拨款改贷款的项目，有关主管部门可按国家规定豁免部分或者全部本息。”但是相对西方国家我国的信贷政策还不够完善。贷款优惠分为长期贷款、贴息贷款、低息贷款、无息贷款，其中最重要的是长期贷款和贴息贷款，因为还贷压力较些，而我国多采用低息和无息贷款，且还贷时间过短。此外在贷款资金的监控机制亦不够健全，一些低息贷款并未真正用在环保事业上。
　　
　　三、完善我国环境经济刺激制度的若干建议
　　
　　（一）加强环境经济政策的研究
　　
　　环境经济政策的制定机关通常涉及到多个部门、多个层次，它们之间横亘着一条条组织界线,，各自所要解决的问题以及关心的利益往往不同，这便使得环境经济政策的制定过程成为一个复杂的利益、权力划分的过程。这些制定环境经济政策的机构不仅为整体经济和社会利益服务，它们还有着自身系统的利益要求。于是，难免会出现各自为政、政出多门现象。同时，这些政策制定机构的内部组织结构之间的关系，以及环境经济政策在该组织所辖范围中所处地位和决策程序的科学化程度等，也是影响政策制定的因素。由此可见，要想改变环境经济政策的制定过程，就要改变政策制定系统内部的机构设置, 就要协调各组织之间的利益, 调解在政策问题上发生的冲突。具体环境经济政策的研究，当前应重点加强对环境税、差别税收政策、排污收费政策、生态环境补偿政策、资源核算政策、排污交易政策、环保投入政策、符合环境保护可持续发展要求的信贷政策等环境经济政策的研究，以尽快在我国建立或完善上述环境经济政策。对各环境经济政策间的关系研究。应按照可持续发展的要求,使各项环境经济政策相互协调。如我国能源及部分资源的补贴政策既不符合可持续发展和环境保护的要求，又与排污收费等环境经济政策不协调，急需完善。
　　
　　（二）完善环境法制建设
　　
　　市场经济就是法制经济，依法办事是一项基本准则。实施环境经济政策也需要法律保障。目前，我国环境经济政策的法律保障体系还很不完善，这不利于实施环境经济政策。目前，我国已经设立了6部环境保护方面的法律。另有十几部法律包括了环境保护的内容，但是有些环境经济政策仍然相应的法律保障。我国的一些环保投资政策还没有立法，于是便导致了环境保护投资存在很大的随意性，而且在实施时也难以得到保障。“生态环境补偿费”，虽然早在1989 年就已开始在一些地方实施，但是，由于没有法律依据，这项政策至今仍处于试点阶段。另外，一些城市正在试行的排污权交易政策也没有获得法律的认可，对于这类环境经济政策其前途堪忧，更不用谈其经济刺激性与环保功能。因此，健全环境法制是环境经济刺激机制运行的根据保证和迫切任务。
　　
　　（三）构建专项奖励机制
　　
　　当今世界上环境保护方面的专项奖主要有如下几种：一是世界环境金奖。世界环境中心每年将环境金奖授予为保护世界环境作出贡献的单位；二是国际环保奖。该奖由伊朗王室颁发，奖励在环境保护方面有杰出贡献的人，每年授奖一次，奖金5万美元；三是日本环境奖。日本环境厅设置了环境奖，每年一次均在6月5日国际环境日颁奖，环境奖是对那些对保护环境，开发新的对策与防治技术做出突击贡献者给予的奖励；四是人类正常生存奖。该奖由已故瑞典人雅名布·冯于克斯库设立的，作为每年在斯德哥尔摩和奥斯陆颁发的六种诺贝尔奖的替代奖，以奖励对人类生存至关重要问题的研究作出杰出贡献的人与组织，此奖被誉为诺贝尔奖的替代奖。经济手段的运用不外乎表现在两方面，即积极措施和消极措施，对那些实施了导致环境质量状况恶化行为的单位或个人给予适当的经济惩罚，必要的行政制裁，直至追究其法律责任。但同时也应对那些为环境保护做出了突出贡献或对环境质量的改善做出显著成绩的单位与个人给予适当的经济鼓励。对环境保护有显著贡献的单位和个人，奖励所起的作用与其说是经济性的不如说是荣誉性的，因为奖励是用有限的金钱或物质来标榜一种行动，具有精神鼓励的性质，它有利于提高环境保护的公众参与度。目前我国还没环境保护方面的专项奖励，环境保护方面的实质上是处于一种“赏罚不分”的状态，这不利于提高企业环境保护的积极性，因此我国亦有必要设立环境保护专项奖，用于奖励对环境保护作出杰出贡献的单位和个人，该项资金可从环保资金如排污费的中支付。


【作者简介】
徐信贵，男，重庆大学法学院法理学专业硕士研究生，主要从事法理学和环境法等方面的学习与研究。

 【注释】
1.曾贤刚：《试论转轨时期我国的环境经济政策问题产生的原因》 [J]，载《环境科学动态》2001.1
2.李克国：《中国的环境经济政策》[J], 载《生态经济》2000.11
3.罗勇等著：《环境保护的经济手段》[M],北京大学出版社，2002年版
4.金瑞林著：《环境与资源保护法学》[M],北京大学出版社，2000年版
5.黄锡生、李希昆著：《环境与资源保护法学》[M],重庆大学出版社，2002年版