行政官员兼职仲裁办事机构之弊端

　　本文所述行政官员（行政机关的领导及其工作人员）在仲裁机构兼职，仅指兼任办事/执行机构的“主事”实职，不包括我国仲裁法允许兼任的仲裁委和法律咨询委的议事、咨询等职。从目前我国仲裁发展的基础性、关键性和紧迫性上讲，实现仲裁民间化、促进仲裁事业健康持续发展的当务之急，是行政官员在仲裁办事机构兼职的问题。笔者试就此谈些管窥之见。


　　1994年颁行的仲裁法对原隶属于工商行政管理部门的行政性仲裁进行了彻底改造，突出了仲裁的“去行政性”和仲裁机构的独立性、自主性、民间性，明确规定仲裁机构“独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。”这也从法律上确定了行政官员不能在仲裁机构兼职的原则。为使仲裁机构重新组建顺利进行、仲裁工作平稳过渡，政府法制部门被指定担纲“牵头”重任。初期，经当地政府批准，仲裁机构组建地的政府法制部门主要领导兼任了仲裁委执行机构主要负责人，一般称为副主任或秘书长，一些中层或一般干部被安排兼任了仲裁委秘书处的中层领导职务，这在当时“确属工作需要”。但从目前清华大学王亚新教授公布的其与北京仲裁委员会合作进行的关于仲裁机构改革的调查问卷统计结果中看到，时至今日地方政府法制部门领导兼任仲裁办事机构负责人的占被调查机构的38.5%；据笔者所知，实际上远高于这个比例！问题在于“牵头组建”任务完成之后，有些地方巧妙地把“牵头”演变为“主管”，兼职官员不但没有及时脱离仲裁机构或辞去行政职务，反而更加紧紧地抓住仲裁不撒手，使行政官员在仲裁机构兼职的问题更为严重；特别是通过换届，很多政府法制部门的“一把手”更加牢固地掌控了仲裁机构。虽然这样的兼职得到了政府领导和组织人事部门的批准、经过了一定的组织程序，但从公务员法的相关规定和党中央、国务院关于党政干部不得在企业或其他营利性组织及行业协会兼职的规定来看，这种“批准”和“程序”并不能证明、更不能解决“兼职”的合法性、正当性和必要性问题。尤为严重的是，这一问题对仲裁事业发展造成了极为不利的影响和危害，其弊端主要表现在五个方面：
 
　　一、亵渎了法律的尊严
 
　　仲裁法规定，仲裁委员会组成人员中法律、经济贸易专家“不得少于三分之二”，有些地方通过换届，把众多行政官员拉入仲裁委，迫使法定的“三分之二”减员让位；有些地方把仲裁委的办事机构设置为政府法制部门的下属单位，把“没有隶属关系”的法律规定异化为“有隶属关系”的现状；还有所谓“区域仲裁发展工作协调人”和“分片联络人”制度，更把“没有隶属关系”的法律规定变相地改成了通过第三者实施“监控”的“直接领导”关系；很多地方把当初的牵头组建部门设定为仲裁的“主管”部门，不但“管”仲裁而且把仲裁机构的人事权、财务权和首席仲裁员的实际确定权等全面掌控于自己手中。此外，国务院办公厅印发的《重新组建仲裁机构方案》规定，依法可以设立仲裁机构的市“只能组建一个统一的仲裁委员会，不得按照不同专业设立委员会或者专业仲裁庭”、仲裁委秘书长“可以由驻会专职组成人员兼任”。这表明，仲裁委必须是“统一”的、秘书长应是“专职”的，但很多地方由“不驻会”的“兼职”人员（主要是法制办领导）兼任秘书长，并以“推行仲裁”为由、依托相关行政主管部门、按照不同专业大量设立专业仲裁分支机构，大多又是行政官员兼职。
 
凡此种种，都是不尊重法律乃至对法律的藐视和亵渎！如果法律所规定的一些最基本的原则、制度和行为规范得不到遵守甚至公然与法律抗衡，那法律还有什么尊严可言？尤其是这些行为发生在从事政府法制工作的专业法律工作者中，对法律尊严的破坏尤甚！
 
　　二、阻碍了改革的进程
 
　　仲裁法的立法本意和相关规定，仲裁自身所具有的特征以及国内外仲裁发展的历史、现状和趋势，都说明了仲裁性质是民间性的。与之相应，仲裁机构必然要民间化，这是不以人的意志为转移的。为什么在仲裁法施行了十几年之后的今天，这一本应当在仲裁法颁行之后就应完成的“改革”又被重新提出，而且要用“改革”的方式来贯彻执行仲裁法呢？因为仲裁从一个行政主管部门脱胎出来之后又落入了另一个行政“主管”部门，其改革遇到了更为复杂的阻力。那些在仲裁机构“兼职”、同时掌管行政机关和仲裁机构的行政官员，决不轻易放弃已经到手的“行政权力”和“仲裁权利”中的任何一种“权”！而不放弃的最好办法就是阻止仲裁体制改革！这些人虽为数不多，但“能量”极大，是阻碍仲裁改革阻力的“中坚力量”。
 
　　行政官员在仲裁机构兼职，直接导致了“政会不分”；而“政会不分”，又直接导致仲裁机构这一“中介服务”类组织本应当拥有的人事管理上的“自主”和财务管理上的“自收自支”制度无从落实。这也使我国加入WTO时与仲裁有关的“承诺”变为一纸空文！更为严重的是，这种实际存在的违法现象，还直接破坏了仲裁法施行之后人们在仲裁机构的民间性问题上所形成的基本共识，造成了思想认识上的混乱。一些仲裁机构以种种借口由反对仲裁民间化的改革措施进而反对仲裁民间性的法定基本原则，比如故意上纲上线，将仲裁机构的民间化往“不要社会主义制度”、“私有化”、“侵吞国有资产”、“脱离党和政府的领导”等违宪、违法行为上胡拉硬扯。这些不当、违法的“开倒车”行为，悖仲裁法和党中央、国务院相关规定而行，严重阻碍了仲裁改革的进程。
 
　　三、破坏了仲裁的环境
 
　　与市场经济中的竞争企业最怕“官商一体”一样，商事仲裁最怕的是“官仲一体”！行政机关与仲裁委“政会不分”，既影响了仲裁各主体的公平竞争，又不利于仲裁机构法人治理结构的建立，必然会破坏仲裁健康、持续、长远发展的整体环境。掌握公权力的行政官员在仲裁机构兼职，必然会“两手并用、齐抓共管、两权互保”，也就是权力要抓、利益也要，哪一方的“胳膊肘”都不会“往外”拐，直接导致权力与利益的合一。在这种体制下的仲裁决策及运作，必然会造成严重的不公正、不公平。

 　　事实证明，行政官员在仲裁机构兼职，使行政权力直接进入仲裁领域、行政职能与仲裁职能混为一体、“行政”角色与“仲裁”角色集于一身，既影响了仲裁的“去行政性”和仲裁机构的独立性、自主性、民间性，扰乱了“仲裁”公开、公平竞争的基本准则和正常秩序，破坏了仲裁机构自主管理、独立运作、社会化发展的整体环境，也造成了仲裁办事机构内部“兼职的管事不干事、专职的干事不管事”的扭曲状况。其实质和后果，是对仲裁事业整体环境的破坏。

 　　四、影响了仲裁的公正
 
　　仲裁的公正，建立在当事人的意思自治和仲裁机构的规范化运作，尤其是程序公正之上。那么，政府法制部门的行政官员“主管”仲裁并兼任仲裁机构的领导，其结果会如何？是显而易见的！譬如先用“红头文件”规定本地民商事纠纷解决要“首选”仲裁并用具有“选择”本地仲裁机构条款的格式合同拉来案源，再去指定首席仲裁员。这些行为都出自一人之手，其结果又会如何？也是显而易见的！这些做法不但违法，也很容易造成仲裁个案的不公正，而且对整个仲裁环境和其他仲裁机构来说，其本身就是制造了一种明显的不公平、不公正的制度环境！
 
　　一些行政官员之所以冒着“违规”风险而到仲裁机构兼职，就是因仲裁本身解决的就是利益纷争，操控仲裁可带来自身利益（包括经济利益和其他利益），这无疑是滋生腐败的温床。腐败行为必然导致仲裁之不公。
 
　　五、增大了仲裁的成本
 
　　一些行政官员兼任仲裁机构的领导，就会有两套工作机构、办公设备和下属，也不排除其中有的或明或暗、或多或少地有两种报酬，因此，这些人的工作成本一般都很高，尤其是成倍地高于相同级别的其他行政官员。这些成本经费从那里来？能够看得见和想得到的，自然是仲裁费用！“羊毛出在羊身上”，仲裁费用得由仲裁当事人掏腰包，还有政府财政给仲裁机构的拨款、一些企业给仲裁机构的“赞助”等等。这些本来只能用于仲裁事业的“仲裁费用”，却因行政官员“兼职”而导致的人为增大仲裁成本中，被无端地消耗了许多。
 
　　鉴于上述种种弊端，在深化仲裁体制改革中，必须尽快彻底解决行政官员在仲裁办事机构“兼职”问题。笔者认为，行政官员要牢固树立不“兼职”的从政理念。党中央、国务院明令禁止党政干部在企业或者其他营利性组织中兼职从事或者参与营利性活动，也不得在行业协会兼职。这要通过建立起相应的制度，对违规兼职的行政官员要强化监督包括民众和媒体监督机制，加大惩戒力度。在仲裁机构人员特别是仲裁委秘书长的任用上，应引入竞争机制，使这个仲裁机构“中枢”职位专职化、专业化。

甘肃省兰州市人民政府法制办副主任 罗应龙