论我国最低工资制度存在的问题和完善途径

一、概念和意义

最低工资制度是国家通过一定立法程序所规定的、为保障劳动者在履行必要的劳动义务后应获得的维持劳动力再生产的最低工资收入的一种法律形式。[1]


最低工资制度最早产生于十九世纪末的新西兰、澳大利亚，其后，英、法、美等资本主义国家也结合本国的实际情况，建立了各自的最低工资制度。最低工资的产生是由工人阶级斗争的结果，随着二十世纪工人运动的高涨和社会经济的发展，资本主义国家很快普遍实行了最低工资制度。它是商品经济和现代工资发展到一定阶段的必然产物。


最低工资则指由国家法律明文规定的，当劳动者在法定的工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法在最低限度内应当支付的、足以维持职工及其平均供养人口基本生活需要的工资，即工资的法定最低限额。它不包括加班加点工资，夜班、高温、低温、井下、有毒等特殊条件下的津贴以及法律法规和国家规定的劳动者享受的福利待遇。


最低工资制度还是一项社会保障制度，保障着劳动者个人及其家庭成员的基本生活需要，维持着劳动力的再生产。实施最低工资制度，不仅有利于维护我国社会主义市场经济秩序，规范企业在工资分配中的行为，而且有利于保护劳动者的合法权益，促进社会的和谐稳定发展，促使企业工资调整走上法制化的道路。


二、最低工资标准的确立


最低工资标准，又称最低工资率，它是指国家依法规定的单位劳动时间的最低工资数额。它的确立关系着劳动者最低生活水平的维护，是最低工资立法的核心问题。


目前，在世界各国，最低工资标准的确立方式有两种：一是在立法上直接规定最低工资标准，如美国。二是在立法中不直接规定最低工资标准，而只规定确立最低工资标准的原则和具体规则，并授权有关机构确定具体的最低工资标准。多数国家都是采取了这一方式。我国《劳动法》第五章明确规定，国家实行最低工资保障制度，最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定，报国务院备案。可见，我国并不是实行全国统一的最低工资标准，而是授权各省、自治区、直辖市人民政府根据其具体情况确定。因最低工资的确定实行政府、工会、企业三方代表民主协商的原则，主要根据本地区低收入职工收支状况、物价水平、职工赡养人口、平均工资、劳动力供求状况、劳动生产率、地区综合经济效益等确定，当上述因素发生变化时，应适当调整最低工资标准，而我国现阶段经济发展和生活水平地区不平衡，导致难以实行统一最低工资标准。


三、我国最低工资制度的存在问题及完善


国外的最低工资制度起源比较早，我国虽然是国际劳工组织的常任理事国，并在1984年就已宣布批准承认国际劳工组织1928年通过的《制订最低工资确定办法公约》，但直到1993年11月24日才由劳动部以行政规章的形式制定了《企业最低工资规定》，1994年7月《中华人民共和国劳动法》的颁布最终以国家法律的形式明确确立了我国的最低工资保障制度，劳动和社会保障部在2004年3月1日颁布并实施了《最低工资规定》。自此，随着2004年11月西藏颁布本自治区的最低工资标准，我国所有的省、自治区、直辖市均已建立了最低工资保障制度。


我国的最低工资保障制度自其实施以来，发挥了很大的效能，在一定程度上维护了劳动者的合法权益，保障了社会成员的生存权。但是，由于法律规范、运行机制、约束机制、监督机制等方面仍然存在不少问题，法律在实践中实际效果与立法的精神和目的有一定差距。


（一）我国最低工资制度存在的问题及缺陷


1、有关最低工资的立法层次比较低


由最低工资制度在我国的发展历程可以看出，与它相配套的法律体系并不健全、完善。从最低工资制度明确确立到目前，除了在《劳动法》和《劳动合同法》里有所涉及外，他一直都是在行政的轨道上运行，无论是《企业最低工资规定》还是《最低工资规定》，他们都是部门规章，立法层次较低，约束力较小。另外，《最低工资规定》也没有对各地方政府制定的最低工资标准如果低于国家要求的标准应该承担什么样的责任做出规定，这也是其难以落实的一个重要原因。因为按照法律效力，部门规章的法律效力并不高于地方政府规章，因此，只有将最低工资制度的有关规定制定成法律，以法的形式来明确地方政府的责任，以法的强制力来推动制度的落实，才有可能使最低工资制度得以彻底实现。


2、最低工资计算的标准不明确、不统一


我国《劳动法》第49条规定，确定和调整最低工资标准应当综合考虑下列因素：劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用；社会平均工资水平；劳动生产率；就业状况；地区之间经济发展水平的差异。而《最低工资规定》第6条则是“确定和调整月最低工资标准，应参考当地就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金、职工平均工资、经济发展水平、就业状况等因素。”它只是提到应参考“职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金”，并未明确最低工资标准到底是否包含职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金。这就使得各地在确定最低工资标准时参考因素不一样，难以比较各地最低工资标准的合理性。


3、用人单位对最低工资制度的规避


最低工资制度的实施是为了维护劳动关系中劳动者一方利益，而用人单位为了降低成本，在是否履行政府制定的法规政策和支付劳动者合理报酬的博弈中，会极力抵制最低工资标准的提高和最低工资制度的落实，暗中采取各种手段进行规避，使最低工资制度难以得到彻底的执行。　


现实中，用人单位仅按最低工资标准给劳动者确定底薪的情况很普遍，部分劳动者只有通过加班加点才能得到高于最低工资标准的工资，还有些企业甚至以食宿费充抵工资。最低工资标准本身并不是工资支付的一个实际的标准，它只是为用人单位提供了一个正常支付劳动者报酬的法定底线，但一些用人单位却把作为法律底线的最低工资作为一些员工的“标准工资”，这不仅是对最低工资标准的曲解或误解，也显示出一些用人单位对员工利益的漠视。　


4、最低工资计算方法中没有对一些特殊劳动形式作出明确规定


《最低工资规定》中只规定了计算月最低工资和小时最低工资的比重法、恩格尔系数法，但是这些计算方法并不适合用于计算计件工资和提成工资。也就是说，我国的《最低工资规定》并没有对以计件和提成的方式计算工资的这些特殊劳动形式的最低工资计算方法作出规定。这就让许多企业抓住了法律的漏洞，采取这些特殊的劳动形式来雇佣劳动者，然后以一个可以逃避法律责任的低于最低工资的低工资剥削劳动者。


5、对最低工资制度缺乏有效的监督机制


最低工资制度能否得到切实的贯彻和落实，发挥其应有的保障劳动者权益的功能，很大程度上取决于该制度的执行和监督机制。再完美的一项制度如果缺乏有效的监督机制，那就变成了缺憾。我国法律对最低工资制度实施的执行情况有相应的监督机构，但现实中，这些监督部门并没有积极主动的去履行其监督职责。首先，一些地方的劳动保障行政部门为了自己的政绩与狭隘的经济利益，吸引投资，甚至采取暗中保护的做法，对企业存在的发放低于最低工资标准的工资、超时加班加点等违法行为不进行管制，而是采取放任的态度，无视劳动者合法权益被侵害；其次，受政治体制的影响，我国企业内部的工会组织形同虚设，发挥不了其应有的维护劳动者合法权益的作用；最后，我国媒体也没有发挥出有效的监督作用。


（二）完善我国最低工资制度的建议和对策


针对上述我国最低工资制度存在问题的完善，本文拟从以下几个方面加以论述：


1、提高立法层次，加强我国最低工资制度的法律效力


许多国家都在宪法中对劳动者应享有领取最低工资的权利作出了明确的规定，即使那些没有把最低工资写入宪法的国家，也在劳动法典或其他法律中对此作了规定。而我国长期以来，忽视劳动法律法规的建设，导致了我国最低工资制度的法律体系很不完善，立法层次比较低，不能保障制度的实施。因此，有必要将作为保障劳动者基本生存权益的最低工资制度写入宪法，并争取早日出台《最低工资法》，制定相关的处罚规则，使用人单位无法律漏洞可钻。同时，加大宣传力度，形成全民关注劳动保障的共识，这也是一项关系民生的工程。


2、明确最低工资标准的内涵、统一最低工资确立的标准


我国最低工资确立的标准不统一，是由我国最低工资标准采取的是简单统一的地区性模式，由各省自由决定其所颁布的最低工资标准是否包含劳动者个人缴纳的社会保险费和住房公积金等因素造成的。笔者认为，既然最低工资是一项规范的制度，全国的标准就应该一致，而不应由各省自由选择。我国应统一将社会保险费中个人应缴纳的部分纳入到最低工资的发放中，因为“职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金本来就是职工工资的一部分，任何单位的职工个人缴纳的社会保险费用和住房公积金，都是职工个人的工资收入.”[2]这样，既可以提高为参保劳动者的工资收入，更好的维护这部分劳动者及其家庭成员的基本生活，也有利于推动社会保险工作的发展。另外，针对我国最低工资标准采取得单一的地区性模式，我国可以借鉴英国最低工资标准采取的工种性模式为主、特殊群体使用例外规定的模式，考虑逐步把我国的最低工资标准改为工种性模式为主，同时对包食宿、季节性生产等设置例外规定，这样既容易实施，又能兼顾各方的利益。[3]


3、加强对特殊用工形式劳动者的最低工资保障制度


最低工资制度应进一步对计件工资制、提成工资制等特殊工资形式的劳动者的最低工资保障制度做出明确规定，以保障这部分劳动者的合法权益。“合理的劳动定员定额标准是在一定时期内、一定生产力条件下，某一行业管理水平、技术水平、劳动生产率水平等因素的综合反应。”[4]确定的劳动定员定额水平，应该是在正常生产条件下，在正常工作时间内，绝大多数劳动者可以达到或超过的水平。但是，由于统计数据和标准资料的缺乏，要想在所有行业中都制定科学合理的劳动定额并非易事。因此，我们需要在三个方面下功夫：一是国家有关主管部门抓紧制定或修订设计劳动定额的国家标准；二是充分发挥行业协会的作用，推动行业协会组织制定行业的劳动定额标准；三是积极推行集体协商制度，在暂时缺失上述标准时，通过集体协商的方式合理的确定本企业的劳动定额标准。另外，在有关劳动定员定额水平尚不完备的情况下，还可以采取下面的办法：以计件工资制为例，只要劳动者在法定或约定的工作时间内提供了正常的劳动，即使其没有完成与用人单位约定的劳动定额，用人单位也要支付劳动者不低于最低工资标准的工资。此时，“正常劳动”应解释为在工作时间内，劳动者在用人单位的支配下提供了劳动，其中的劳动可以理解为一种劳动行为，而不是劳动成果。除非用人单位能够举证证明因劳动者本人的原因其未能在工作时间内提供正常劳动。这实际上是把计件工资制转化成了计时工资制来使用最低工资标准。这样可以避免企业采取计件工资制和劳动定额来规避最低工资标准的执行。[5]


4、加强监管，完善定期监督检查制度，加大对违法违规行为的处罚力度


针对企业的规避行为，建议由劳动保障部门组织，并由有关部门配合参与，在最低工资保障制度实施的过程中，定期对最低工资制度的落实情况进行执法检查，严厉查处利用加班加点、包吃包住等名义压低工资、变相违反最低工资制度的行为，各级劳动部门要积极主动地了解用人单位对最低工资制度的执行情况，深入劳动者中核实他们的实际工资是否低于当地的最低工资标准。在适当的时机可以增加违反最低工资制度的制裁措施，畅通举报受理渠道，便于公众参与对最低工资制度的落实情况的监督。


5、加大宣传力度，创建一个有利于最低工资制度运行的社会环境


加大对最低工资制度的宣传力度，提增强劳动者特别是一些低收入劳动者用法律维护自身权利的意识。在我国，最低工资制度主要是适用于那些低收入的工薪阶层劳动者，他们多数是外来务工人员，流动性比较大，信息交流也很欠缺，是社会上的弱势群体，而“法律保护弱势群体体现了法律正义，是消除个体痛苦的人道主义与消减社会痛苦的功利主义的双重要求。”[6]据了解，在我国大部分工人在发生劳资纠纷时，多数是通过私了的方式处理的，运用法律武器或是通过劳动部门解决的非常少。这就说明，虽然最低工资制度已经实施十几年了，但受其保护的广大劳动者对其则是知之甚少，当然，这是由劳动保障部门的宣传不到位造成的。劳动者缺乏维权意识是影响最低工资制度执行的一个重要原因，针对这一情况，我国政府管理部门应加大对最低工资制度的宣传力度，使广大劳动者懂得运用法律武器维护自己的合法权益。
 
注释：

[1]李可,周利：《最低工资制度谈》，载 [J/OL]//www.cnki.net。
 
[2]张启龙：《论社会主义经济条件下最低工资保障制度的进一步完善》，载《哈尔滨商业大学学报（社会科学版）》2006年第6期，第118。
 
[3]罗小兰：《英国最低工资制度及其借鉴》，载//www.cqvip.com。
 
[4]汪志洪：《最低工资规定垫定弱者权利基础》，载《中国劳动保障》2004年第4期，第31页。
 
[5]胡姗姗：《最低工资制度研究》，载//www.cnki.net。
 
[6]徐小洪：《政府干预与劳动者权益》，载《北京市工会干部学院学报》2005年第2期。

 江苏省宿迁市宿豫区人民法院  贾 芳