彩票立法是当前彩票业的迫切要求（上）

【摘要】文章阐述了中国彩票制度的历史沿革以及当前中国彩票业对立法规范的迫切要求，进而分析了目前彩票立法难以产生的原因，并提出相关立法的建议。
　　【关键词】彩票；彩票制度；立法
　　　
　　有人说，如今在马路边排长队的，十有八九都是在买彩票。的确，自1987年中国正式批准彩票公开发行后，公众的参与热情不断高涨，至今福彩与体彩的销售规模已达500亿元，为社会公益事业筹集了大量资金。但是，在彩票业火爆发展的背后，也暴露出许多令人担忧的问题：因彩票兑奖引致的纠纷频频发生；彩票的发行和管理制度漏洞多多；民间非法博彩活动屡禁不止。目前，我国通过立法对彩票业直接予以规范已成为当务之急。然而，尽管人大代表、专家学者和社会公众都发出了强烈呼吁，《彩票法》或类似的行政法规仍迟迟未能出台。本文将首先介绍彩票的性质和作用并回顾中国彩票制度的历史发展；进一步直面现实问题来揭示中国彩票业需要立法规范的迫切性；然后具体分析彩票立法难的原因并对中国的彩票立法提出自己的一点建议，希望能促使我国彩票业的法治化进程。
　　
　　一、彩票的简介与中国彩票制度的历史沿革
　　
　　（一）彩票的性质和作用
　　彩票是利用人们的投机心理筹集社会闲散资金并用于公益事业的一种特殊金融凭证，被誉为“无痛的税收”和“微笑的纳税女神”。通过发行彩票的方式，人们将经过第一次收入直接分配和第二次转移支付分配的资金再度汇集起来，兴办各项公益事业。因此，彩票不仅使彩民看到了迅速致富的希望，也以其公益性同时造福社会。发行彩票成为一种对国家和个人的“双赢”之举。但同时，彩票又是博彩业的一种，离法律所明令禁止的赌博行为仅一步之遥。当它缺乏必要的规制时，又很容易滑向赌博的深渊。所以，彩票最终成为一个“诱人的馅饼”还是“危险的陷阱”，需要强大的社会力量的导向。只要实现了良好的立法规范和监督管理，彩票业便能兴利除弊，走良性发展之路。
　　
　　（二）中国彩票制度的历史沿革
　　我国彩票制度源于何时至今尚无定论，但早在唐诗中就留下了“六博争雄好彩来，金盘一掷万人开”的描述。有据可查的最早的彩票发行记录应是1880年前后杭州人刘学询在京城会试时发行的猜中榜者姓名的“闱姓”了。清末民初，政府和各路军阀都为筹集军饷发行了大量彩票。国民政府时期曾多次发行《航空公路建设奖券》和《黄河水灾救济奖券》以加快建设和赈济灾民。新中国成立后，曾一度禁止发行彩票，但1978年改革开放后，由于公益事业面临资金不足的困境，彩票作为筹资工具引起了人们的重视。1987年成立的中募委发行了新中国第一张彩票。一年后，国务院又批准发行了“第十一届亚运会基金奖券”以助亚运会的举办。此后又有不少彩票被批准发行，同时各地也出现了大量非法彩票。经历了较长时间的整顿和清理后，目前经国务院批准可在全国范围内发行的彩票包括福利彩票和体育彩票两种。到2003年，这两项彩票收入已达500亿元，成为社会公益事业极为重要的资金来源。
　　
　　二、当前中国彩票业对立法规范的迫切要求
　　
　　（一）我国彩票业的现状和国家现行法的有关规定
　　我国发行彩票已有17年之久，目前彩市已异常火爆。随着种类和资金流动规模的不断扩大，“彩票经济”在我国经济发展中的作用越来越大。福彩和体彩的销售额每年都在大幅增加，500亿的资金汇集于此，其中1/3以上直接支持了各种社会福利项目的建设和大型比赛的开展。近1亿彩民在这个大彩市中投资自己的梦想。但是，火爆的彩市背后的支撑却是极不完善的立法和规制制度。迄今，彩票业连一部基本的《彩票法》或类似的行政法规都没有。彩票的法律地位都未确立，对彩票的制作、发行、兑奖等程序更无明确的法律规定。现行彩票管理的调整依据主要是《民法通则》、《民事诉讼法》、《个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规中的一些原则性的规定。国务院从1991年到1995年先后颁布了《关于加强彩票市场管理的通知》、《关于进一步加强彩票市场管理的通知》、《关于严格彩票市场管理，禁止擅自批准发行彩票的通知》，但这些文件只对彩票发行权的归属作了强调，却缺乏打击非法彩票的专门机构和有力措施。彩票的具体发行办法是通过《中国福利彩票发行管理办法》这一类的部门规章来实施的。但在市场经济和国家法制建设已达到一定高度的今天，无论是法律的原则性规定、国务院的缺乏力度的文件，还是琐细的部门规章，都无法跟上彩票业迅猛发展的步伐。
　　
　　（二）彩票立法是当前彩票业的迫切要求
　　首先，为彩票业立法是促进我国彩票业良性发展的基本法律保证。
　　目前，我国彩市由民政部和国家体育总局两大部门经营，分别发行福彩和体彩。除这两家之外，任何个人、单位未经国务院批准不得经营彩票。然而巨大的利润诱惑还是促使许多人铤而走险，民间私彩发行泛滥。但是因为缺乏专门的法律和行政法规制裁，公安机关的打击力度十分有限，只能用行政、经济等手段多方干预，难以有效惩治，导致私彩活动愈加猖獗。彩票业要想排除这些干扰，走上良性发展道路，就必须依靠一部完善的《彩票法》或类似的行政法规。另外，彩票立法规范的是整个彩票业。而目前由部门发彩票，依据的是自己的部门规则。部门规则至多是一个合同，远不及国家法律的全局性和权威性。彩票之能区别于非法集资也就在于由国家许可发行，必须严格限于公益目的。设立履行公益职责的发行机关不是任何部门能组织的，必须要由国家确立，否则代表的就不是社会公益而是部门利益了。总的来说，一部《彩票法》将对规范彩票管理、保证彩市安全，最大程度地发挥彩票收入的社会公益作用具有十分积极的意义。
　　近年来，随着彩市的火爆和参与者的日益增多，彩票官司不断发生。但法官却缺乏相关的法律作为判案依据。自2001年湖北体彩案至今，各地都相继发生了多起彩票纠纷。典型的像2003年第七期的足彩因涉嫌非法摇奖而使国家彩票中心站到了被告席上，今年4、5月间发生在陕西的“宝马彩票案”和福彩销售中的“双色球涉嫌造假事件”，更是引起了轩然大波。这些案件都凸现了我国在彩票领域存在的立法空白，针对极易产生问题的彩票制造、发行和兑奖过程，目前还缺乏周密的法律保障。彩票立法的过于滞后，必然导致彩票官司裁决的任意、政府监督权威的下降和彩票市场秩序的混乱。其实，无论是彩票的发行者、销售者、购买者都需要法律的保护。只有在法律层面上明确了各自的权利义务，才能有效地防范纠纷，保护各方的利益。