谈行政不作为违法的国家赔偿（上）

摘要：行政不作为是相对于行政作为而言的行政行为。行政不作为违法同样会给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害。原有的《国家赔偿法》已不能适应当前的发展需要，通过与法制较为成熟的其他国家进行比较，结合我国当前实际和未来发展的需要，从国家赔偿的范围、诉讼程序、机构设置、追偿、知情权等角度提出了完善意见。

 关键词：行政不作为；违法；国家赔偿；责任；中外对比

 　　一、行政不作为违法的国家赔偿责任问题的现实案例
　　在现实生活中，由于行政机关没有履行法定职责义务，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭到损害。例如重庆市綦江县虹桥垮塌事件：
　　案例介绍：虹桥在建设过稃中，重庆市綦江县政府及负责立项审批、规划设计、丁程招投标、质量监督、施工许可等法定职能部门没有依法行政，未能完全履行职责，致使虹桥工程成为“豆腐渣”上程，且虹桥通车前已有群众向政府有关部门反映虹桥存在质量问题，此时有关职能部门仍未切实履行法定职责，酿成惨案。事后虽有相关责任人受到刑事处罚，可是，对于众多死伤者及其家属，他们的损失却无相应主体来承担。
　　应当看到，在重庆市綦江县虹桥垮塌中政府行政不作为的情况绝非个别，现实生活中更为普遍的是因为“种种原因”致使公民、各类机构法人受到行政机关不作为的损害而隐忍为之。这类损害是应由国家赔偿呢?从我围现行法律规定看，《行政诉讼法》第11条概要规定了“公民、法人或其他组织认为符合法定条件申请行政机天颁发许可证和执照，行政机关拒绝或者不予答复的”；“申清行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的”；可以依法提起行政诉讼。然而，《国家赔偿法》中并没有明确规定这些情况可以捉起行政赔偿，交践由于缺乏相应衔接和可供操作的具体规定而妨碍了司法公止。由此产生了行政不作为违法的国家赔偿责任问题的讨沦。
　　二、中外国家行政不作为违法赔偿制度比较
　　(一)关于国家赔偿法的整体构成比较
　　我国在国家赔偿法中规定了司法赔偿，并且其范围不限于刑事损害赔偿，国家对人民法院在民事、行政诉讼过程中违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误所造成的损害也承担赔偿责任。
　　行政赔偿，即国家行政机关、国家公务员以及其他公务执行机关和人员的侵权损害行为或者处在他们管理或监督之下的物体给他人造成损害而引起的围家偿。我国国家赔偿法未将此类行政赔偿纳入其中。
　　此外，少数赔偿制度较为发达的国家还有立法赔偿、军事赔偿和国有公共设施没置或管理欠缺而引起的国家赔偿。我国同家赔偿法未纳入其中。
　　(二)国家赔偿的归责原则比较
　　1．法国采用的以公务过错理沦为主，危险责任原则为辅的归责原则体系。公务过错为客观过错，它淡化了公务人员个人主观道德的应受谴责性，其客观方面不仅涵盖了违法行为，而且还包括了某些合法行为。为弥补公务过错对行政危险救济不周的缺陷，法国行政法院还引入了危险责任原则以求完善。
　　2．英、荚、德、日等同家以过错原则(主观过错)为归责原则的体系。过错原则可以从理论上合理解决共同侵权行为和混合过错的责任承担问题，过错原则有其合理一面，即政府行为在法律价值评价上存在过错，这是求偿的基本依据，从而促使政府行为依法行事。过错原则存在较大的弊端，主要是不利于受害人行使用家赔偿请求权。因为受害人很难举证国家机关或公务人员违法执行职务并造成损害的主观过错。

　　3．瑞士独树一帜的违法原则体系，即以职务违法行为为归责的根本标准，而问过错有无。比较说来，违法原则实现了认定标准的客观化，其在摆脱过错原则羁绊方面无疑比公务过错理论更干净、更彻底，不再带有丝毫主观虚拟的色彩。但违法原则在职务违法行为的涵义及判断标准的界定方面尚有待进一步规范与完善。
　　我国国家赔偿法充分吸取了国外立法的有益成分，在归责原则问题上选择了“违法原则”，即构成国家侵权行为的要件之一就是该行为“违法”。
　　(三)关于损害赔偿诉讼的比较
　　从世界许多国家情况看，行政赔偿程序通常分两大阶段：第一阶段由行政机关内部解决赔偿责任问题；第二阶段由法院解决赔偿问题。
　　事实上，大约有80％至90％的涉及国家赔偿的案件是在行政机关得到解决的。这种采用先行处理原则解决赔偿问题的具体模式有两种：一种是“决定式”，其突出特点是，行政赔偿义务机关对受害人的请求采用“决定”形式处理，一般不与请求人进行协商或讨论，受害人只能被动接受或拒绝接受此决定，如奥地利、韩国；另一种是“协议式”，其以赔偿义务机关与受害人双方协商为基础，以协议为最终处理结果，如美国、新加坡。
　　我国《行政诉讼法》第67条第2款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可向人民法院提起诉讼。”我国国家赔偿法与行政诉讼法相衔接，明确了行政先行处理原则，损害赔偿的要求应先由赔偿义务机关管辖和受理，并且规定当收到请求权人的赔偿要求之后，赔偿公务机关必须在法定期限内依法给予赔偿。
　　三、行政不作为违法国家赔偿责任的界定
　　国家对行政不作为违法负赔偿责任，必须具备相应的条件，即构成要件，这是分清赔偿责任的关键问题。
　　首先，必须是负有积极实施法定行政作为义务的行政主体(包括其工作人员、被行政主体委托的个人，下同)。第一，行政主体必须负有积极实施法定的行政作为义务；第二，行政主体必须有相应的管辖权限。
　　其次，行政不作为违法客观存在。第一，负有积极实施法定行政作为义务的主体，没有履行法定作为义务；第二，负有积极实施法定行政作为义务的主体是在可能实施的情况下而不实施；这里的“可能实施”是指根据当时的客观情况，而不存在不可抗力等特殊的阻碍事由而使其无法实施；第三，有法定履行作为义务时间和期限的，必须是在超过法定履行义务时间和期限后发生才能构成行政不作为违法。
　　再有，给公民、法人和其他组织造成了实际的损害。第一，必须有实际损害的存在，即损害必须是已经发生，客观存在的；第二，损害的必须是公民、法人和其他经济组织的合法权益。
　　最后，行政不作为违法与公民、法人和其他组织的实际损害之间有因果关系。只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的，而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的合法权益受损，行政主体与公民、法人和其他组织的损害结果之间就存在因果关系。这种因果关系的认定，最大的价值就是：有利于公民、法人及其他组织请求赔偿，并促使负有法定作为义务的行政主体积极地履行法定义务。

　　四、行政不作为违法国家赔偿的完善意见
　　(一)国家赔偿案件执行工作应纳入执行机构的管辖范围《国家赔偿法》第二十三条规定“赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行。”按照这一规定，作为国家行政、司法机关承担的赔偿责任应当自觉履行。但事实上有不少赔偿义务机关采取了明拖暗顶的态度。据调查，近年来赔偿案件近三分之二的赔偿金不能履行到位，造成执行不力的因素很多，赔偿案件的执行主体不明确也是重要原因之一。我以为，赔偿决定发生效力后，由赔偿请求人依法申请强制执行，由立案庭审查立案后，交由执行局向财政部门出具《执行协助通知书》，依法划拔。
　　(二)将赔偿委员会办公室更改为国家赔偿合议庭
　　我国现行国家赔偿法规定：“赔偿委员会作赔偿决定，实行少数服从多数的原则。”《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第二十五条规定：“赔偿委员会是人民法院审理赔偿案件的审判组织。赔偿委员会下设办公室，负责办理具体事宜。”此规定尚需商榷，因为国家赔偿法调整的司法赔偿、行政赔偿和民法通则调整的国家职务侵权赔偿，其性质均系国家赔偿，因而受害人只要受到国家职务侵权，即国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害，受害人不仅享有同等的请求国家赔偿的权利，而且享有请求司法保护的诉讼权利也应当同等。作为诉讼权利就应由审判员组成合议庭审理比较适合，因此建议人民法院应设立国家赔偿合议庭，由合议庭具体审理赔偿案件。这样，才能体现法律适用的统一性和平等性。
　(三)关于赔偿义务机关赔偿损失后的追偿问题
　　《国家赔偿法》第十四条、第二十四条均规定了赔偿义务机关赔偿损失后，赔偿义务机关有权责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或全部费用。但在什么条件下部分追偿?又在何种情况下全部追偿?法律并未作明确规定。赔偿机关在行使追偿权，确定追偿金额时，应遵循以下原则：(1)追偿金额的范围，应以赔偿义务机关支付的损害赔偿金额(包括赔偿金和恢复原状，返还财产所需费用)为限。(2)如果赔偿义务机关因为自己的过错而支付了过多的赔偿金时，对超额部分无权追偿。(3)追偿金额的大小，应当与过错程度相适应，同时考虑被迫偿者的薪金收人。(4)追偿金额的确定应与被迫偿者相协商，如协商不成时行政机关有权作出处理决定。(5)赔偿义务机关在行使追偿权时，应允许被迫偿者行使抗辩权，为自己的违法行为说明原因，举出理由，还可以根据实际情况要求减负追偿责任，这也体现了公正原则。(6)根据我国机关工作人员仍实行低薪制的现实，笔者认为对追偿额应规定一个最高数额限制，且追偿金的执行只能涉及工作人员本人的薪金和津贴，不能涉及其他个人财产和其家庭财产。如被求偿人拒绝履行，赔偿义务机关可从其工资中扣除或采取其他法律允许的措施强制其履行。(7)应受追偿的工作人员被追偿后，如果其职务上的违法行为已构成犯罪，仍应追究其刑事责任；未构成犯罪的，应追究其行政、政纪责任，不得以追偿代替其他责任形式。