关于执行工作警务化的几点思考

　　执行（强制执行）是指人民法院依债权人的申请，运用国家强制力，强制债务人履行执行依据确定的义务，以实现债权的程序。从执行权的性质分析，其是司法权和行政权的综合体，属于司法行政权。在执行程序中，执行权的行政权属性体现为执行实施权，执行权的司法权属性体现为执行裁决权（这一点在法学理论界和司法实务界已经形成共识）。现行法律规定执行权由专门的执行机构行使，也即执行机构在执行程序中既行使执行实施权又行使执行裁决权。执行改革中对传统的执行权进行分离行使，改变了执行案件由一个执行人员既行使执行实施权又行使执行裁决权的局面。本文拟在此基础上，仅就执行权运行机制中执行实施权由司法警察行使作初步探讨。

　　一、执行工作警务化的概念和意义

　　执行实施权具有主动性、单方性、强制性等行政权的特征，如送达法律文书及查封、扣押、拍卖等单纯强制执行行为。强制性、主动性、单方性加起来是个什么概念呢？那就是绝对的权威！绝对的权威恰是司法活动中的执行实施行为所需要的。而执行中的裁决行为，是为处理执行过程中出现的各种致使执行程序不能正常进行的情况所实施的执行行为，如对执行异议的审查、对被执行主体的追加和变更等，强调执行主体的被动性，具有司法权的中立性、被动性、判断性等特征。

　　从执行实施行为与执行裁决行为的关系来看，执行实施行为是执行裁决行为的基础，执行实施行为具有必然性。执行裁决行为则具有依赖性和偶然性-其依赖于执行实施行为，而且执行中的救济措施不一定必然发生。虽然执行中的执行裁决权具有中立、被动的性质，但只有执行实施权才能反映执行工作的本质属性。

　　再从执行过程分析，有关法律文书送达，当事人履行了义务执行就结束，否则，采取强制措施—一履行法定手续后实施—一直至案件执结（其间如有执行异议等，则引起执行程序中的裁决行为）。强制措施又分为决定—一实施两个阶段，如搜查、拘留，法律规定由院长决定。从执行表现出来的外在形式看，执行实施行为则是执行过程的基本（贯穿过程始终，决定事物本质）的、主要的行为。执行实施权由司法警察行使，执行过程表现出来的外在特征就是警务化。

　　综上所述，在此意义上，我们称执行实施权由司法警察行使为执行工作警务化。

　　二、人们对执行本质属性的模糊认识导致了“执行工作审判化”

　　无论任何事物，总是处在不断的变化发展中，人们对该事物的认识同样有一个过程。人们对执行这个事物本身的本质属性尚未认识清楚之前，是不可能与其它相关事物区别开来的。审判与执行，各有不同的特有属性，这些特有属性决定于其针对的事物的不同本质。审判是对当事人讼争的事实和权益进行居中裁判，执行则是对已经由生效法律文书确定的义务进行强制给付。

　　由于法院是审判机关，执行是诉讼活动的一个阶段，而且即使在执行阶段，同样存在执行中的裁决活动。如当事人、案外人异议、执行主体的变更和追加等，加上执行中的各项措施也都只不过是为了实现诉讼目的的具体手段而已。在许多人心目中形成了重审判轻执行的倾向，对执行的研究也就相对薄弱。以至长期以来，我国一直把执行工作与审判工作相混同，如执行机构称“庭”，上下级执行机构互不隶属，而是监督、指导、协调关系等（这一点，目前已经得到解决，各地都强调上下级法院在执行时的集中统一管理、协调），这种认识导致了对执行的强制性具有模糊认识。其实执行程序启动，就开始了强制（强制给付），所有的执行都是强制执行。当事人自愿履行也是迫于司法行为的威慑力，基于国家强制力这个后盾。由于存在这样的情形，而且在过去这样的情况比较多，反而使许多人对执行的性质产生错误的认识，不去注意执行的本质属性，反倒把需要动用强制措施的情形视为特殊情况，似乎那样才是强制执行。在执行中（执行程序启动后）看不清其自始至终基本的本质的属性是强制性、单方性、主动性，就与审判中的强制没有什么区别了。这样的定位导致了“执行工作审判化”，这就使执行工作长期处于如陷泥潭的困惑之中。

　　三、执行工作警务化的必要性

　　（一）法院强制执行的弱化趋势。

　　过去在计划经济体制下，行政控制力较强，人们的道德水准较平衡，法院的裁判文书下达后，许多就自愿履行了，需要执行的，法院一般做一些工作或通过行政机关协助做工作也就执行了，问题并不是很突出。执行的这些特性使人们只把它当作审判的一个附属阶段，而忽略了其特有的本质属性。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，一方面行政控制力弱化，另一方面市场经济使得行政区域内的“条条”、“块块”的利益与当事人的利益搅在一起，人们的道德也出现滑坡。内部的这些机制落后与外部执行环境的恶化，使执行出现诸多  困惑并迅速演化成了全国性的“执行难”1998年7月2日肖扬院长指出：“近几年……执行案件逐年上升，案件执行率下降，未执结案件逐年增多。到今年一季度末尚有未执结案件58万  多件，比上年又增加16万件。‘执行难’已成为群众对人民法院工作不  满意的一个热点问题，必须予以高度重视，下大力气加以解决”。

　　诉讼参与人或其他人抗拒、妨碍执行的行为，包括拒不履行法律文书确定的义务的行为和妨碍执行秩序的行为。我国民事诉讼法规定  有强制措施，刑法规定有拒不执行法院判决、裁定罪。但由于没有明确的法律解释，适用中不好操作。据2002年8月 24日《人民法院报》报道：应最高人民法院要求，全国人大常委会拟对刑法第三百一十三条规定的拒不执行法院判决、裁定罪作出法律解释。法律解释草案规定了五种情形属于刑法第三百一十三条规定的有能力执行而拒不执行，情节严重“的情形，这些措施都对法院执行工作给予了强有力的保障。

　　但是，近些年来，由于执行法官不配备枪支，制式的法官服装又改成了文官式的西服，这样，执行法官的外在强制形象体现得越来越差（以前法官着佩带肩章的制服），强制执行力越来越弱；基层法院就碰到有些群众误认为执行人员是共青团员的情况。特别是在暴力抗法不断升级的情况下使人民法院的执行工作显得苍白无力，手中没有任何警具，穿着又是与普通公民无异的西服，被执行人很难感受到这是人民法院在依法强制执行，心理上也不会产生任何被强制的精神压力。围观的群众不会受到教育，相反会产生法院的强制执行也不过如此，与基层调解组织的工作方式一样的想法，从而丧失对法院强制执行工作的信心进而动摇对法律的信任。执行工作是一项对抗性非常强的工作，被执行人全部是没有自动履行生效法律文书的当事人，其对抗心理是自然会有的。涉及到被执行人是单位或人数较多时，缺少防身装备和服装的执行人员的人身安全自然会得不到保障，执行人员被围攻或受伤害的消息屡见媒体。针对上述情况，有的同志提出可给执行机构在执行任务时派出司法警察予以协助的办法来解决。但现实中，由于受编制的限制，人民法院的司法警察数量较少，并且还有的由司机兼任，其实际可动用的警力也只有几个人，保证刑庭开庭押解被告、值庭尚且不足，强制执行动用法警很难做到。

　　（二）执行实施权由非司法警察行使的弊端—一诱发执行乱。

　　1982年3月8日通过的《中华人民共和国民事诉讼法》（试行）第一百六十三条规定“重大执行措施应当有司法警察参加”，  1991年4月9日通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条规定“执行工作由执行员进行”，删去了‘重大执行措施应当有司法警察参加“的内容。从法条内容来看，”执行工作由执行员进行“是全称肯定判断，包括重大的执行措施，即以前规定应当有司法警察参加的，一律全部由执行员进行。法律赋予执行员的职权就包括了司法警察的职权。

　　由于在执行中，被执行人和其他诉讼参与人、案外人抗拒执行、妨碍执行或者拒不履行协助执行的义务等行为，既有拒不履行法律文书确定的义务的行为；也有违反程序法中规定的义务的行为，如殴打执行人员等，都可能导致查封、扣押等针对财产的司法强制措施，也可能产生拘留等针对人身的强制措施。最高人民法院［1998］15号《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中规定：执行人员执行公务时……并按规定着装。必要时由司法警察参加。那么，一般情况下，执行实施权都是执行人员实施的，着装当然是法官服装了。按照《人民警察法》、《枪支管理法》、《人民警察使用警械和武器条例》规定，只有人民警察才有资格使用警械和武器，其他人员无权使用。身着法官服的执行人员，遇到需要采取强制措施或者遇到攻击需要防卫时，连自身安全都无法保证。于是，有一些地方的法院为完成执行工作，就出现了法官（执行法官）违法着警服，违法携带警械和武器，甚至翻墙入室，昼夜追赶被执行人的情况。

　　执行乱和执行难就象一对孪生兄弟，在某种程度上是互为因果，因为执行难，导致了执行乱现象的严重，因为执行乱，又反过来加重了执行难的严重性，治理执行难和执行乱必须双管齐下。

　　四、执行实施权由司法警察行使的理论依据和实践理由。

　　（一）执行实施权由司法警察行使的理论依据。

　　《人民法院司法警察暂行条例》第七条第六款规定：参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动。最高人民法院关于规范司法警察参与案件执行工作的暂行办法（全国法院法警工作会议讨论文件征求意见稿）第三条规定：司法警察参与（加入、参加和处理）案件执行；是指根据生效的法律文书参与民事、行政、刑事附带民事诉讼案件的执行，行使执行实施权的行为。

　　司法警察是人民法院直接管理的一支带有武装性质的司法力量，实施这些行为，法警无疑具有其优于法官的条件。该暂行办法第四条规定司法警察参与执行的方式分为直接执行、协助执行、集中执行。其中直接执行包括：l、送达法律文书；2、调查被执行财产；3、实施查封、冻结、扣押、搜查被执行财产以及强制被执行人履行法律文书指定行为等强制执行措施；4、实施对被执行人的拘传、限制出境、罚款、拘留等民事强制措施；5、其他执行实施行为。从该条规定可以看出，法警直接执行的行为已经包括了法律规定的所有的强制措施的执行实施行为。

　　该暂行办法第五条规定了“如遇下列情况，应及时提请执行法官审查处理，不得自行处理”：1、审查案外人异议和第三人异议；2、审查处理仲裁裁决、   公证债权文书是否不予执行的；3、变更和追加执行当事人的；4、审查对罚款、拘留决定复议申请的；5、对委托评估拍卖和执行分配争议进行裁判的；6、其他需要作出执行裁定、执行决定行为的。该条规定司法警察不得自行处理的情形，都是执行中的裁决行为。

　　（二）、执行实施权由司法警察行使的实践理由。

　　当事人在法院的裁判文书等法律文书生效后拒绝或拖延履行，本身就是违法行为（包括维持行政行为的裁判），其从确定的履行期限开始呈持续状态。这种违法行为的性质有许多远比社会上受到警察追究的一般违法行为严重，动用警察是合法又在情理之中的。

　　凡是进入执行程序的案件，性质是清楚的，当事人具有心理上和行为上的对抗性。这时当事人的权利责任都已经明晰，被执行人对法律和司法权威的轻慢，对义务和责任的懈怠都已经由潜在的倾向变为表面化的公开行为。执行程序启动，本身就是针对被执行人的行为作出的强制给付的司法措施。在当前法治观念还未成为人们的自觉行为的情况下，暴力抗法事件是不可避免的。

　　在这一阶段，需要的是对于当事人而言非常明白无误的由潜在的已经转向表面化的、强大的法律权威和司法震慑。可以说执行阶段对被执行对象自始至终是一种强制，而且这种强制必须是给当事人明白无误的信息的强制。要实现这样的效果，其一、人少了不行。其二、身着法官服不妥，法官是文职，去干或者指挥牵猪赶羊、翻箱倒柜等行为与身份不协调。其三、这种强制必须是具有现实性的，即具体的相应的强制措施能够即时到位。法官制服和司法警察制服是根据各自的工作性质与特点设计的，执行实施权由司法警察行使，并不简单是司法警察制服这种表面形式的变化，而是体现了我们对执行实施权属于司法行政权的性质的正确认识，从而与纯粹的居中裁判行为的性质区别开来。

　　为什么我们长期以来只规定“重大执行措施”、“必要时‘应当有司法警察参加，一方面与当时的历史条件及执法环境有关，还因为我们在思想观念上并不认为当事人拖延、抗拒履行司法文书确定的义务是比较严重的违法行为（或者认为那仅只是当事人之间的关系，忽略了其行为同时也是蔑视司法权威），只是以法院前去执行时所发生的情形为依据（似乎这时才发生，此前的行为尚不算违法）。其次，针对对抗性很强的执行工作，我们历来是采取强制措施加思想工作来促使被执行人履行义务，这一点在任何时候都不会变。但是，执行程序与审判程序不同之处在于，审判程序中，是当事人之间产生争议（权利义务尚不确定），要求法官居中裁判，说公道话。执行程序中，是当事人之间的权利义务已经确定，执行的内容就是强制给付。如审判中有强制措施，是为了保证审判程序的顺利进行，居于辅助地位。而执行中的强制措施，目的是实现强制给付，应置于主导地位，思想工作则居于辅助地位。其三、对被执行人要有正确的估价，这是我们采取正确对策的前提。通俗地说，我们把被执行人设想为守法的人或设想为不守法的人，对策是不一样的。而这两种可能各存在50%的概率。作为最初的出发点，设想为不守法的人，当作”必要时“由警察行使执行实施权，如发现其未履行义务确有正当理由，可以给予司法宽恕，主动权在执行机构手中（因为被执行人到期未主动履行义务，也未请求司法宽恕，我们有理由认为其存在不守法的行为，当作”必要时“对待）。但当我们执行基本是以不必要为前提；就会出现许多的损失和失误。而且执行中的情况是处于动态的变化中的，既取决于执行主体和被执行人及其他因素等客观环境，也取决于执行主体和被执行人的主观因素。并且这种主客观条件是相互作用的，我们认为”必要时“的情形也许最终不需要动用强制措施，我们认为不必要时，也许正因为我们的这个主观认识导致措施不到位，影响了被执行人的主观心理状态，促使不必要变成了”必要“，这也是事物发展的辩证法。那么，我们何不尽量采取有效措施，促使被执行人等（包括第三人和案外人）的心理状态向好的方面转化呢，促使被执行人等配合执行，可想而知，被执行人即使存在心理上的对抗，一看警察大兵压境，许多也就会立即转变态度了。反过来，本来被执行人也犹豫，是对抗还是配合一看来了几个穿西服的法官，同样有许多也就会立即转变态度了（呈侥幸心理）。许多的这种变化是一瞬间出现的，一旦遇到抗拒，妨碍执行情况，要求强制措施即时到位，中间不容时间上的间隔或拖延，但往往执行人员没有实施相应强制措施的权力，只好撤回再请示，措施跟不上，往往执行也就只有半途而废。而执行时机往往是瞬息万变，执行人员必须要有士气，而且需要一鼓作气。执行中的强制措施与执行人员的士气是互为表里的。这一犹疑或者一撤则气已衰、机已失，挫执行人员锐气，而每一次行动对当事人轻慢法律的心理则是一次强化，执行效率低下是毫不奇怪的。

　　从我国民事诉讼法（试行）的规定和我国司法解释的规定可以看出，警察行使执行实施权，效果是不一样的。民事诉讼法（试行）颁布时，审判、执行人员没有制式服装，所以规定“重大执行措施应当有司法警察参加”。1991年的民事诉讼法颁布时，法官是着佩戴肩章的制服，给人的印象是半文半武，所以删去了‘重大执行措施应当有司法警察参加“，但现在法官制服又已经改为西服，更符合居中裁判的性质，纯粹是文职官员。执行实施权这种行政性质的权力不是由司法警察行使，而是由着西服的文职官员行使，这就形成了一个怪现象，担心开车违章、打架斗殴被警察罚款、拘留，却对司法文书确定的义务（作为或不作为）置若罔闻，除了法治观念淡薄外，也体现在执行实施权的行使力度弱化方面。

　　法警制服给人强烈的外在的强制特征是法官制服所不具有的，而这一特点与执行实施行为强制性、主动性、单方性的性质是相符的。正因为法官制服的这一变化，就需要有新的措施强化执行的司法震慑力，此乃维护司法权威的必要。另一方面，司法警察的行为由《人民警察法》规范，其行使执行实施权，遇到什么情况应当采取什么强制措施，动用警械、警具则比一般执行人员素质要高。尤其是有些法院，重审判轻执行，对于业务素质差的，认为办案能力不行，就将其放到执行庭搞执行。这就导致执行队伍素质先天不足，埋下执行难和执行乱的种子。所以，执行实施权由司法警察行使，在一定程度上，也有利于治理执行中的违法拘押人及滥用警械、警具现象。司法警察作为人民法院的一支带有武装性质的司法力量，是人民法院开展司法活动的重要组成部分，是依法行使人民法院强制措施和强制执行措施的主体。在现实中，司法警察参与案件执行是不争的事实。大量事实证明，经过近几年工作实际，司法警察参与案件执行对解决“执行难”问题起到了积极的作用，只是存在如何进一步规范的问题。如据《人民法院报》 2002年6月 27日载：为使法庭执行工作全面提速，山东潍坊市坊子区法院推出“法警驻庭制”，该制度推行半个月来，共执结疑难案件26件，执行标的额达65万余元，当场执结案件占 45%，当天执结案件占75%，案件执结速度比全院以往的案件平均执结速度提高三倍。

　　五、执行工作警务化的措施初探。

　　在法院内部，审判权只能由法官依法行使，其他的具有行政权性质的权力可以由司法警察依法行使。如将执行的法律文书送达有关当事人，送达在诉讼法规定中就属于司法警察的职责。

　　法官和司法警察都是法院内部工作人员，都可以依法行使执行实施权。强制执行措施的实施和值庭、押解等的性质是一样的。而按暂行条例规定法警可以直接执行的各种行为，与文书送达以及开庭时值庭等相比，显然更需要法警。

　　在警力不够的特殊情况下，可将执行人员一律着警服，具有法官身份的人可保留其身份不变。其法律依据是《中华人民共和国民事诉讼法》第209条执行工作由执行员进行。采取强制执行措施时，执行员应当出示证件……“。执行工作由执行员进行，其职权就包括执行实施行为。执行员既有此义务，一旦遇到需要动用警械警具时，却并无此权力（没有警察身份）。没有相应的权力，甚至在遇到袭击时，连防身都非常困难。实践中出现的有些法院执行人员违法着装、违法携带警械警具，实是一种无奈之举。这个问题我们应当正视它，解决它。各地情况不一样（如警力不足），在全部执行案件的执行实施权由司法警察行使条件尚不具备的情况下，执行局与法警队可合署办公，人员统一调配使用。由法警队统一训练，提高战斗力。执行工作警务化，在警力派遣和调动方面，应规范调警，合理安排警力，在”编队管理、双重领导“体制下进行，防止调警、用警中的随意性。遇有执行中的裁决事项，则由具有法官身份的执行人员组成合议庭处理（按最高法院的规定，执行庭的裁判职能仍于保留）。执行实施权由司法警察行使是形势发展的必然。执行工作要求执行法律的水平、执行技巧相对其他部门要高一些，对身体素质、年龄有一些特殊要求。我们不能把执行工作警务化仅仅看作是一种外在的装上的变化的具体措施，更主要的是我们要从思想观念上彻底扭转重审判轻执行的倾向，将精兵强将充实到执行队伍中，着力打造一支过硬的执行队伍。为解决警力不足、法警严重老化等问题，法院有必要适当增加司法警察编制并可探索、试行部分司法警察聘任制，理顺司法警察的进出渠道。鉴于执行不同于审判，性质特殊、法庭警力有限，各法庭的执行工作可由执行局（庭）统一安排，形成执行局与各法庭联动格局。

　　要使执行工作有新的思路、实现新的突破、打开新的局面，关键还是我们的思想和观念的创新，思想和观念的创新才会带来新的思路，新的措施。我们有理由相信，执行工作警务化这种做法和措施的实践结果可以给我们的执行工作带来新的突破，打开新的局面。

　　五峰土家族自治县人民法院·周林波