关于建立并完善具有中国特色的区矫正制度

社区矫正，英文Communitycorrection，有的国家称之为“社区矫治”，它是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法、是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。国外较常见的包括缓刑、假释、社区服务、暂时释放、工作释放、学习释放等。我国的“社区矫正”，是与监禁矫正相对的行刑方式、是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。
　　在我国，社区矫正制度还没有完全确立，为适应我国政治、经济、社会以及文化的发展，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2003年7月联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称“两院两部”通知)，标志着社区矫正已正式进入我国的司法实践领域。虽然我国的刑事法律已有对非监禁刑的执行措施的规定，但这些措施已远远不能适应社区矫正的要求。因此，必须改革和完善现行的一些法律规定，确立社区矫正法律制度，以适应社区矫正活动顺利、健康、有序地发展。
　　一、当前我国社区矫正的现状
　　我国现行刑事法律已经规定了一定的社区矫正措施，但这些社区矫正措施的执行却不尽人意。
　　(一)社区矫正的执行
　　根据我国现行刑事法律的规定，对被判处管制、缓刑、剥夺政治权利和被假释、监外执行的罪犯，均由公安机关执行。
　　长期以来，我国的刑罚体系都是以监禁刑为主的，“非监禁刑的刑罚方法在法律规范中处于从属、辅助、次要的地位。”因而严格说来，我国目前还没有社区矫正的专门法律规范，有的只是非监禁刑执行的法律框架。正因如此而导致了法律内容与社区矫正活动除在适用范围方面较为一致外在其他方面则存在着重大差异：从实体内容来看，我国有关刑事法律方面的规定只强调对社区服刑人员的监督、考察，而社区矫正作为一项执法活动，除了对罪犯的监督考察之外，还需要加强对服刑人员的矫治和教育改造，并向服刑人员提供必要的服务与帮助，使其能更好地回归社会。同时，社区矫正活动需要有更多的形式，包括管理措施，我国现行法律所规定的形式不仅比较单一，而且有的内容已经过时。从程序内容来看，我国现有的法律规定仅注意了执法主体对社区服刑人员监督考察的有关程序的规定，而明显忽视了社区服刑人员应有权利保护方面的规定，如在撤销缓刑、假释决定不服的上诉以及听证方面的权利等。从组织内容来看，我国现行的执行主体是公安机关(派出所)。
　　(二)制约社区矫正的主要因素
　　1、传统观念制约。从历史上看，我国是一个有着重刑主义传统的国家。长期以来，与中国传统文化紧密相连的重刑主义已经成为社会公众普遍的思维定势：犯了罪被判了刑就应该关进监狱实行监禁。有的人对犯了罪判了刑的罪犯不关押在监狱的社区矫正行刑方式心存疑惑。因此，必须使社会公众提高对社区矫正的价值认同。所以，确立社区矫正制度，必须首先优化行刑理念。
　　首先，必须明确，并非是犯了罪判了刑的罪犯都不关押进监狱，而是“对那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯有针对性地实施社会化的矫正。”换言之，就是对那些符合法律规定的罪行轻微或在监狱服刑期间确有悔改表现的罪犯在社区执行刑罚，实施社区矫正。
　　其次，我国的刑事政策历来强调“区别对待”。这实际上已经包含了对那些罪行轻微或在监狱一定时间的改造而确有悔改表现的罪犯实行的一种宽容的有利于加速其改造的对待。
　　再次，在社区矫正的罪犯尽管不在监狱关押，但社区矫正同样是对他们执行刑罚，同样体现了刑罚的惩罚性。对其人身自由的依法限制、某些权利的依法剥夺或限制、一定特定义务的强制履行等正是刑罚惩罚性的具体体现。
　　2、适用数量制约。
　　主要表现为两方面。
　　第一，立法制约。首先，我国刑法对某些罪犯适用假释作出了禁止性规定，“不得假释”。其次，我国刑法规定对假释、缓刑的适用的实质条件是“不致再危害社会”，在实践中很难把握。
　　第二，适用制约。首先，监狱对罪犯假释的适用上，因法律有“不致再危害社会”的不易把握的规定或为避免承担责任而很少适用假释，对于可此可彼者，通常以减刑代之。其次，人民法院在对假释的裁定和缓刑的适用上，基于监狱对罪犯适用假释一样，“更多的不是考虑假释对罪犯的改造和回归社会的意义，而是考虑假释出去以后，如果再危害社会，是否会承担责任，因此，往往对假释的数量控制较严。”““对于缓刑，基于上述原因也很少适用。
　　3、执行机制制约。依照我国现行法律规定，社区矫正措施均由公安机关执行。但公安机关的主要任务是打击现行犯罪、维护社会治安和安全保卫工作，其任务已经十分繁重，经常超负荷工作，无论从职责分工还是警力资源都很难再有精力有效地对社区矫正的罪犯进行监督考察，“对社区服刑人员的管理中，派出所往往一般只需要缓刑、假释人员一个月向派出所报告一次即可。” “在公安机关，没有专门的社区矫正机构和专门人员。缺少专门的行刑机构和人员，严重制约着社区矫正的适用。
　　4、法律规范制约。虽然我国刑事法律规定了社区矫正的法律措施，但那只是非监禁刑执行的法律框架，不是真正意义上的社区矫正活动的法律规范，已不适应社区矫正行刑活动的需要。“特别是不适应按照全新理念改革的需要，而社区矫正又是一项严肃的执法活动，执法主体和服刑人员在社区矫正活动中均涉及许多权利义务方面的关系，没有明确、详尽的法律依据，那么，执法必严，违法必究则成为一句空话。正如有的学者指出的，在有的试点省市采取了‘社区服务’的措施，尽管这一措施是非常有益的，但是缺乏法律依据。
　　二、关于建立和完善社区矫正制度的建议
　　(一)制定关于社区矫正活动的专门法律规范
　　当前，以监狱法为主要表现形式的关于监狱对罪犯执行刑罚、实施惩罚和改造，即监狱对监禁刑的执行方面的法律规范已基本相对完善。但作为另外一种行刑方式——非监禁刑执行的社区矫正却没有法律规范。现有的只是在刑法、刑事诉讼法中的一些为数不多而又零散、原则、不成系统的规定。如上所述，这些规定只是非监禁刑执行的法律框架，不是真正意义上的社区矫正的法律规范，并且有些规定已不合时宜。当前，各省、市社区矫正试点工作依据的只是“两院两部”的通知而进行。要使社区矫正活动作为一种行刑方式有效、健康地发展，必须要制定一部关于社区矫正的专门法律法规，以规范社区矫正活动。
　　由于社区矫正有着丰富的内涵，因而，现行的关于非监禁刑的法律框架已远远满足不了和不适应社区矫正的需要，主要表现为。
　　1、关于执行主体的规定。我国现行法律规定，对管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、监外执行等非监禁刑执行的主体是公安机关。“这种规定已明显过时。这并非仅仅因为公安机关力不从心，而是因为这样的执行主体不利于专业化管理，不利于社区矫正目的的实现。” “如果将社区矫正工作硬性的交给公安机关，非但不能使社区矫正发挥其利于犯罪人改造复归社会的作用，反而会因为公安机关其他任务繁杂，对这部分人疏于管理，成为其中一部分重新犯罪的一个重要原因。在实践中，对管制、缓刑、假释、监外执行中存在较为严重的脱管问题，也说明了公安机关并不适合成为社区矫正的监督考察主体。”
　　2、关于社区矫正法律关系主体的权利义务现行法律少有规定。社区矫正是一种刑罚执行活动，这样就必然涉及社区矫正法律关系主体的权力义务关系。我国现行的法律规定中，仅有少量的而且多是执行机关的权力和执行对象的义务的规定，而少有执行机关的义务和执行对象权利的规定。这样的法律规定显然已不合时宜，与社区矫正的刑罚执行活动很不适应。
　　3、社区矫正的性质、任务以及执行程序现行法律没有规定。关于监禁刑的执行，监狱法对监狱的性质、任务以及对罪犯执行刑罚的程序等已作出明确具体的规定。但对刑罚执行的另一种方式的社区矫正的性质、任务及执行程序等法律没有规定，这就不可避免地给现实的社区矫正活动带来一定的盲目性。因此，对社区矫正的性质、任务以及执行程序这些带有根本性的问题应以法律的形式加以规定，这样，社区矫正则更加名正言顺。
　　4、社区矫正的法律保障和法律责任现行法律没有规定。社区矫正是一种刑罚执行活动，执法活动是否合法及其法律责任必须要以法律的形式加以规定，以确保执法活动的合法、公正、及时、准确。
综上所述，有关国家机关应尽快在社区矫正试点工作的基础上，及时总结经验、启动立法程序、制定规范社区矫正活动的专门法律法规、使社区矫正制度得以切实确立。
　　(二)建立专门的社区矫正机构
　　1、关于社区矫正机构的性质。社区矫正机构，即社区矫正执行主体，这是完成社区矫正任务的最重要的条件。社区矫正同监狱监禁矫正一样，都是刑罚执行活动。我国监狱法规定“监狱是国家的刑罚执行机关”。那么，社区矫正机构同样具有“国家的刑罚执行机关”的性质。
　　2、社区矫正机构的设置。改革现行司法体制是全社会的共识。党的十六大报告对我国司法体制改革的主要内容和目标提出了明确的要求：“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机构的设置、职权划分和管理制度，进一步建立职责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体系。”多年以来，社区矫正机构设置不合理、职权划分不科学、管理制度不具体等弊端使得法律规定的社区矫正措施执行的效果难尽人意。因此，必须按照十六大报告中指出的司法体制改革的要求，改革现行的社区矫正执行制度、建立并完善社区矫正机构工作体系。笔者认为，社区矫正应与监狱监禁矫正一样，纳入我国司法行政机关管理，在各级政府的司法行政部门内设置专门的社区矫正机构，统一管理本地区的社区矫正活动。
　　3、社区矫正机构的人员构成。社区矫正是一种刑罚执行活动，有其内在的规律性。从专业性角度而言，必须设置专门机构和专职人员具体实施社区矫正活动。社区矫正虽是非监禁刑罚的执行，但仍属国家的刑罚执行范畴，是一种国家行为，必须由国家公务员负责执行。应当选派那些政策性强、懂法律、精业务的国家公务员和教育学、心理学等专业人员构成，负责实施并指导有关社区团体、民间组织以及社会志愿者对在社区矫正的罪犯的考察、监督、管理和教育改造。
　　长期以来，我国法律规定，社区矫正措施的执行由公安机关负责，在街道居委会的协助下工作。如前所述，公安机关没有设置也不可能设置社区矫正的专门机构和人员，因而对社区矫正的罪犯“存在较为严重的脱管问题”。而街道居委会如何协助不仅缺乏法律规定，而且街道居委会的组成人员的刑事政策、法律水平等都达不到刑罚执行活动的要求，同时行刑理念及行刑技能都没有经过专门的培训，难以有效地对社区矫正的罪犯进行刑罚执行和教育改造。
　　4、关于社区的界定。社区这一概念有着多种解释，从社区矫正的司法实践需要看，“社区，是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的生活共同体。”的解释较为准确。因为它“具有人群、地域范围、社会组织及相关制度、必要的生活服务设施、社区内居民的共同利益的特征。”因此，笔者认为，社区，在城市应当是街道居委会的辖区，在农村，应当是乡、镇的辖区。在城市的街道居委会，农村的乡、镇设置社区矫正机构，专门负责本辖区内的符合法定条件的罪犯的社区矫正活动。
　　(三)扩大社区矫正的适用范围
　　1、在现行的法律框架内，扩大管制、缓刑、假释的适用，使社区执行的刑罚得以合理扩充。我国法律已经规定了社区执行的范围，但在司法实践中的适用率都很低，使得社区矫正活动受到了极大的制约。为此，应当在现行法律框架内扩大管制、缓刑、假释的适用。对那些符合法律规定的，尤其是那些罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯、初犯、过失犯、女犯等，应当作为重点对象，适用非监禁措施，实施社区矫正。
　　2、突破现行法律框架，改革和完善相关法律制度。如前所述，我国现行的法律规定中，有的条款已不适应社区矫正制度的建立和发展，不利于社区矫正的扩大适用。为此，完全有必要对现行的刑事立法进行改革，进一步完善相关法律制度。
　　第一、扩大管制的适用。管制，是我国惟一的适用于社区矫正的主刑。扩大管制的适用完全符合现代行刑理念。对于那些罪行轻微，主观恶性不大的被判处。3年以下有期徒刑的罪犯，一般都可以适用管制而置于社区矫正。
　　第二、扩大缓刑的适用。我国刑法第72条规定了“对判处拘役、3年以下有期徒刑的”罪犯可以缓刑。笔者认为，对那些罪行轻微且有悔罪表现的，适用缓刑的有期徒刑的年限可以放宽到5年。
　　第三、扩大假释的适用。我国刑法第81条规定了罪犯适用假释时实际执行的必要期限：“被判处有期徒刑的犯罪分子，实际执行原判刑期的二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子实际执行10年以上。”笔者认为，应当适当缩短假释适用条件中的实际执行的期限；我国刑法第81条第2款关于“不得假释”的规定应当改为可以假释。为区别于其他罪犯假释的适用，可以适当延长“对于累犯以及因杀人、爆炸、强奸、抢劫、绑架等暴力性犯罪”的罪犯实际执行的刑期。
　　第四、对现行法律中适用缓刑、假释的“不致再危害社会”的规定，应当作出明确、具体、易于理解和操作的详细规定。
　　第五、扩大监外执行的适用。根据我国刑事诉讼法第214条的规定，对罪犯在监狱服刑期间出现了法定的监外执行情形时，应当及时适用监外执行。
　　第六、对于被判处有期徒刑的“在被交付执行刑罚前，剩余刑期在一年以下的，由看守所代为执行。”的罪犯，改由社区矫正，这也避免了看守所的职能重叠。
　　第七、对被判处拘役的罪犯交由社区矫正。根据我国刑法的“拘役的期限为1个月以上6个月以下”的规定，表明了被判处拘役的罪犯的犯罪情节显著轻微，人身危险性不大，完全可以置于社区矫正。同时，也避免了许多地方没有设置拘役所的尴尬局面。
　　第八、在监狱执行刑罚的罪犯，经过一定期限的改造，如果积极改造，确有悔改表现的，剩余刑期在3年以下的，也可以适用社区矫正。这不仅可以减轻监狱的压力、降低行刑成本，同时也是累进处遇制度的创新和发展，必然会极大地调动罪犯的改造积极性。
　　第九、增设社区服务刑。社区服务刑，是指人民法院依法判处犯罪人在一定期限内无偿地在社区内强制从事社区服务的活动。社区服务刑的活动内容则由社区根据实际情况确定。
　　社区矫正是一项艰巨、复杂、细致的工作。它不仅需要热情和勇气，更需要科学、严谨、求真和务实的态度。必须以科学发展观为指导、与时俱进，改革和完善我国现有的相关法律制度，使社区矫正与监禁矫正相辅相成，成为具有中国特色的刑罚执行制度。