北京市东城区公众参与机制研究

公众参与制度对于促进政府行政决策科学化、民主化至关重要，因此该制度越来越受到各级政府的重视。北京市东城区政府近年来在促进行政决策民主化、科学化方面作了一些有益尝试，公众参与机制在一定范围和程度上得到了发展。但是，公众参与的制度化、程序化建设还比较缺乏，对于公众参与中存在的问题及矛盾的分析还有待深入。因此，有必要对公众参与的理论研究和国外公众参与模式有所了解，并在全面分析我国及北京市东城区公众参与现状的基础上，提出适宜于基层政府行政决策的公众参与的制度性设计，以期对基层政府促进民主、科学决策、全民履行社会管理职责提供制度保障和程序保障。
　  一、公众参与的内涵及其意义概述
　  公共参与的核心内涵是“公民有目的地参与政府管理相关的一系列活动”，它包括两个层面的含义：首先是表面性、功能性和制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对行政权力的约束、控制及对整个宪政权力的再分配作用。[1]因此，公共参与具有以下四个方面的意义：
　  1．推行公众参与是加强政府自身建设的需要。公众参与意味着政府与公众交流互动平台的建立，政府的自身改革由自上而下的推动转变为双向互动，从而有利于进一步转变政府职能，创新政府管理方式。
　  2．推行公众参与是推进社会主义民主政治发展的需要。社会主义民主的核心是人民当家作主，只有让公众参与到与自己利益息息相关的公共行政过程中，才能真正体现作为个体的人民的民主权利。
　  3．推行公众参与是有效解决政府决策中存在的一些问题的需要。由于缺乏公众的有效监督，政府决策中普遍存在以下问题：如有些部门决策随意性大、缺乏应有的连贯性、稳定性；决策时的“封闭运作”使得决策透明度不高；咨询机构职能不够明确、甚至变成了单纯的“秘书班子”等等。
　  4．推行公众参与是实现政府行为公共性目标的需要。政府的行政决策特别是公共决策本身就是以公众利益或社会公共利益为唯一目标，在这样的前提下，公众参与能促进政府决策的公共性，也就是政府自身所追求的目标。
　  二、国外公众参与的主要模式及经验
　  （一）主要模式
　  1．美国模式
　  在美国，以志愿服务为特征的社区组织和非政府组织构成了公众参与的主要渠道。这些组织有的是关心同一事务的公众自发组织，有的是社区自发组织，有的也受政府的资助，这些组织有权通过投票、游说或游行示威等活动实现公众对政府决策和社会管理事务的干预。其公众参与方式是多样的，包括在政策制定阶段组织社区公众咨询委员会，代表当地社区居民的态度和利益；成立社区事务委员会，就社区项目提出倡议和建议；组织民意调查表达利益；公开投票选择政策方案；召开公开讨论会等。[2]
　  2．北欧模式
　  北欧与美国相似，非政府组织和社区组织是公众参与的主要组织形式，公众参与的方式也基本相同。不同之处在于，北欧在公共服务领域提出了新的理念，即公民可以通过参与的形式影响自己所需要的公共服务的提供方式和提供质量，从而出现了员工、公众、志愿者合作的新型组织—社会企业[3]，大大增强了公民的参与权，使得公民不但成为公共服务的用户，同时也成为共同生产者。
　  3．澳大利亚模式
　  澳大利亚有一个特殊的政策咨询机构—澳大利亚生产力委员会，肩负着让公众参与公共决策的重任，其职能是：为做好政策决策提供建议，并向公众发布信息和进行调查。该委员会只对国会负责，与其他政府机构不存在上下级关系。委员会的调查目的和背景、听证会等信息会通过媒体等渠道完全公布，各种讨论会公开举行。委员会根据公开咨询参与者中得到的消息，以及研究人员的专业研究来形成报告和政策建议。在最终报告完成之前，该委员会通常会公布一份报告草案，供公众审查和评论。最终报告一旦形成，会被提交给政府，并由国会公布。
　  （二）主要经验
　  1．实现公众有效参与需要以一定的物质文化政治条件为前提
　  前述三个模式的国家，人民生活水平较高，公众有足够的时间和精力来关心社会公共事务，这是公众参与的物质前提；公众受教育程度普遍较高，参与能力强，这是公众参与的文化前提；社会民主化程度高，公众参与机制完善，参与渠道广泛，这是公众参与的政治前提。
　  2．实现公众有效参与需要通过民间组织这一重要组织形式
　  从前述的经验来看，单独的个人参与较为少见且效果不明显，公众参与必需有组织进行，独立的民间组织成为公众参与的组织化形式。假如没有一种组织化的参与，可能形成的就是公议、公愤或者是一种群体性的事件，很容易造成秩序的混乱。公民利益的表达和意志的体现，如果通过一种制度途径，就可以成为良好的行政决策的组成部分，而这个途径最好的就是民间组织。
　  三、国内及东城区公众参与现状及问题
　  （一）国内公众参与现状
　  随着社会主义民主政治的稳步推进，我国公众参与的理论研究和实践创新都在不断发展。概括起来，广义的公众参与包括以下三种方式：
　  1．我国的政治制度及其延伸：人民代表大会和政治协商会议
　  人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，人民通过选举人大代表，以代议的方式将自己的政策意愿通过这些代表来表达，从而间接参与到立法和政策的制定过程之中；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度，各民主党派和无党派人士通过选举政协代表，以与执政党协商的方式将自己的意愿反映到政策制定中。以这一政治制度为基础，延伸发展为通过人大代表和政协委员的议案、提案，将部分公众的政策意愿通过这些议案、提案来表达，间接参与政策制定过程，以及执政党和政府以一种政治沟通和交流的方式，通过邀请工商联及各民主党派召开不定期的座谈会或茶话会，将这些公众的意见反映到政策制定和政府决策中。
　  2．党的政策的发展及其延伸：信访及相关制度
　  信访制度的最初由来，是由中国共产党创造的、具有中国特色的权利救济制度，目前这一制度通过行政法规的方式确立为一项法制化、程序化的常规渠道。公民通过信件、电话或上访等形式，向各级信访机构反映问题，目前也是各级政府了解民众心声、征集民意的重要渠道。以此为基础，各地相继发展了领导接待日制度、领导约谈制度等等，都是部分公众反映利益诉求、政府倾听民意的方式。
　  3．依法行政建设及其延伸：信息公开及听证会
　  （1)信息公开制度
　  在政府信息公开的时代背景下，信息公开已成为公众参与的前提。已施行的《政府信息公开条例》对于保障公众的知情权，让公众有良好的获知政策相关信息的渠道具有重要意义。
　  (2)听证会制度
　  目前在中国，听证主要有以下五大类，一是行政处罚听证（1996年施行）[4]；二是价格决策听证(1998年施行）[5]；三是立法听证（2000年施行）[6]；四是行政许可听证（2004年施行）[7]；五是行政强制听证（2004年施行）[8]。
　  (3）其它省市的制度创新
　  广州市于2007年1月1日起施行《广州市规章制定公众参与办法》，在《广州市大型批发市场管理办法》、《广州市养犬管理条例》等规章制定过程中广泛而深入地引入了公众参与机制，取得了很好的效果。湖南省历时一年半，通过广泛征求意见、专家论证制定了《湖南省行政决策程序规定》，其中大量规定了公众参与范围、程序、意见征集及反馈等内容。
　  （二）东城区公众参与现状
　  前述多种方式在东城区都得到了较好的贯彻执行。在政治制度层面，区政府自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督，认真按时办结人大议案、政协提案，与工商联及各民主党派不定期召开座谈会或茶话会，同时，在民意征集方式上，通过政府网站征集区政府拟为民办实事项目；在党的信访政策的延伸上，积极探索开展了律师参与信访接待工作，为上访群众提供法律咨询，完善领导接待日“双约”制度，根据上访人反映的问题及要求，既约上访人又约主管领导；在依法行政建设层面上，目前主要为听证会，区政府各部门近三年来举办的听证会集中在三个方面：一是行政处罚听证，二是行政许可听证，三是行政强制听证，主要集中在工商登记、环保许可及验收、规划许可、政府强制搬迁等领域。
　  本届政府成立以来，制订了《东城区人民政府工作规则》和《东城区人民政府决策程序规定》，就政府决策中如何引进公众参与机制作了原则性规定，并出台了《东城区重大行政决策事项专家咨询论证办法》，建立了专家库作为决策咨询机构，邀请了104名经济、法律、公共服务和城市建设等领域的权威学者、资深人士和企业家参加。同时，特别聘请行政法知名学者和律师组成政府法律顾问小组，帮助政府对重大决策进行法律把关。上述决策程序的制定，为基本建立起公众参与、专家论证、政府决策的三位一体的决策模式打下了基础。
　  （三）东城区公众参与过程中存在的问题
　  在依法治国方略的指引下，东城区政府在行政决策和社会管理过程中，逐步提高公众参与的广度和深度，公众参与方式有了明显的变化，由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展，由被动参与向主动参与发展。然而，东城区现阶段公众参与在其发展过程中还存在一些问题。
　  1．公众参与缺乏组织依托
　  与国外的公众参与模式相比，缺乏组织化依托是我国公众参与面临的突出问题。由于长期以来我国政治系统的力量过于强大，社会系统的力量又过于薄弱，导致公众参与政府决策活动具有典型的行政化倾向，这个问题在全国的大部分范围内具有普遍性。在东城区，公众参与的活动一般依赖于各种“行政化组织”，例如居委会、工会、妇联、工商联、工作单位等等，这些组织一般是在政府扶持下、靠政府拨款维持生存，具有鲜明的行政色彩，因此公众参与活动就会受到制约。而且，随着社会经济的发展，这种“组织”对公众个体的控制和约束力量越来越弱化，旧有的管理秩序受到冲击，而新的秩序—非政府的第三方力量尚未确立，这也导致公众参与社会管理活动，特别是公众成为公共管理的主体处于无序状态。
2．信息不对称
　  近年来，东城区大力推进政务公开工作，取得不斐成绩，但在政府信息公开尤其决策信息公开方面仍有薄弱之处，而政府在政策制定和行政决策过程中信息资源封闭，就会使这一过程存在许多难以预见的因素。政策信息的不对称和渠道不畅，造成公众或政策对象不能准确理解政策的价值目标，缺乏对政府政策的认同感，从而无法对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，使公众参与的热情和效力大大降低。知情是公众参与政策制定和行政决策的前提，无知情权就不可能真正地参与和监督。
　  3．参与渠道较少、参与方式单一
　  从前述公众参与方式可以看出，人大议案和政协提案等，在法律监督和民主监督方面发挥了重要的作用；信访、领导接待日等，作为我党一个有特色的权利救济途径，在密切党和政府同群众的联系，克服领导机关和领导者官僚作风等方面具有积极的意义。但是在推进依法行政、建设法治型政府的层面上，在涉及公众切身利益的行政决策、决策意见的执行及监督等方面，东城区为利益相关的公众提供的参与渠道较少，方式较单一。比如，东城区目前主要采用的是听证会形式，并存在着召开次数少、适用范围不广、组织层级不高等问题。关于信息公开、咨询论证等制度，虽与公众参与机制关系密切，但究其本身并非渠道。
　  4．制度化、程序化的程度有待进一步加强
　  政府决策不应仅停留在依法决策阶段，民主决策、科学决策理念更需得到加强，公众参与、专家论证是实现民主、科学决策的主要方式。如前所述，东城区公众参与行政决策的方式并不少，各种参与制度也分别散见于不同的文件规范中，但是如何对现有的公众参与方式和制度进行系统化、一体化的整合，使公众参与行政决策成为政府行政管理中的常态，实现全流程参与，构建公众参与、专家论证、政府决策三位一体的行政决策模式，还有待进一步探讨和加强。
　  四、完善公众参与机制的设想和建议
　  在一定的物质文化条件和民主化程度的基础上，尊重现实需要，以确立和谐有序、持续互动的城区治理模式为建设目标，以完善基础性工作和可操作性的制度建设为实现途径，将公众参与机制落到实处。
　  （一）确立和谐有序、持续互动的城区治理模式为公众参与机制的建设目标
　  东城区作为首都功能核心区的中心城区，和谐有序是政府实施行政管理的首要目标，有序的公众参与能更好地体现人民群众的切身利益，推进和谐社会建设；公众参与作为基层民主政治的实现途径，理应是政府行政管理活动中的常态，而不是一时一事的运用，可持续是必然的价值追求；公众参与的制度设计既要搭建一个公众能反映利益诉求、进行利益博弈的平台，也搭建了政府与公众之间信息交流、反馈的平台，实现多方的互动。为实现这一目标，公众参与机制的设计需要具备以下三大功能：
　  1．使行政决策更好地体现广大公众的切身利益，推进和谐社会建设。公众参与强调的是参与行政决策的行使过程，因而参与过程是政府部门行使行政权与公众参与行政而形成的互动过程，有利于多方达成诚意的让步和多赢的共识，实现对广大人民群众利益的合理保护。同时，现代社会应承认利益的多元化，在多个利益的平衡中实现“合而不同”，是政府行政过程中应当追求的目标。多元利益通过交流沟通的方式来实现妥协，从而促进社会和谐。
　  2．使公众形成对行政机关的持续性监督，政府决策将得到更好地执行。公众参与的引入，有利于降低和减轻行政权的过度集中，强调行政管理领域内的适度自治的重要性，实现社会公众对政府的持续性监督。与此同时，公众参与到决策前的协商、博弈过程，并能适时监督决策的执行过程，因此他们能更好地接受决策结果并积极配合执行。
　  3．使政府从直接管理者转变为利益调停者，有利于培育公民意识和公民社会。引入公众参与，为各种利益的博弈搭建一个沟通、交流甚至辩驳的平台，政府在平台之上来选择一个相对公平、合理且各利益方可接受的方案，而不需要直接参与利益之争中。同时，推行公众参与可以体现程序价值，公民在公众参与的自我表达和辩论过程中增强了政治责任感和“公民美德”，有利于培育公民在政治领域的“公民精神”和“公民社会”的建立。
　  （二）完善公众参与机制的五大基础性工作：建设三个系统、搭建一个平台及培育民间组织
　  “三个系统”包括信息收集系统、信息传送系统、智力支持系统；“一个平台”是指信息交互平台。
　  1．信息收集系统
　  信息收集的特点决定了信息收集的方式多样，并且行政机关有义务尽可能拓展信息收集的渠道，使公众能方便、迅捷的表达自己的诉求。包括建立并完善民意调查制度、依托互联网设置公共邮箱、意见征集板块、网上公告评论等方式。其中的核心内容就是民意调查制度。
　  民意调查是激发公众政治热情，培养和增强公众的民主意识、参政议政能力，推动政府决策民主化、科学化的有效手段。有的国家以法律规定的形式来保证政府重大政策的出台前都要进行民意调查。通过民意调查，可以宣传政府的政策，获取民众的理解和支持，掌握民众对政府行为的支持程度。这种调查可以是政府民意调查机构来进行，也可以是民间组织或者私营公司来进行，民间组织的民意调查可以排除政府主管的影响而更具有客观性。
　  2．信息传送系统
　  公众参与的前提是信息对称，信息对称指的是政府与公众之间通过信息交流实现双向互动式信息流通，包括“上向沟通”和“下向沟通”，“上向沟通”就是信息收集系统，“下向沟通”就是信息传送系统。信息传送系统包括政府信息公开和信息的反馈回应制度。
　  政府信息公开是实现公众参与的前提，随着《政府信息公开条例》的出台，政府信息公开工作取得突破性进展，政府信息清理、信息公开目录编制、信息公开指南制作等工作初见成效，下一步应当继续完善信息公开各项工作制度，充分运用现代信息技术，拓展政府信息公开方式，确保公民的知情权和监督权。
　  信息反馈回应制度就是完善信息传送系统的一项重要制度。政府对收集上来的公众意见作出反馈和回应，对不予采纳的意见说明理由。广州市政府在规章制定过程中明确要求，政府规章制定工作计划通过市政府或市法制办网站发布，并对公众意见统一作出反馈，对不予采纳的意见应同时说明理由。
　  3．智力支持系统
　  科学决策的前提是对决策方案进行科学的、全方位的论证和优化，因此要充分挖掘智力资源，搭建和完善政府决策的智力支持系统。制定并完善专家咨询论证制度，借用政府“外脑”，开展积极有效咨询论证活动，并确保专家意见作为行政决策的重要参考，有力保证行政决策的科学、合理与可行。政府智力支持系统建设除了聘请专家学者作为政府的“智囊团”外，也要深度挖掘政府内部智力资源，重视政府研究机构的作用，鼓励和支持各部门开展多种形式的调研工作，确保政府在决策前做到底数清、情况明、信息全。
　  4．信息交互平台
　  信息交互平台，就是通过制度化的设计，搭建一个能使公众有效参与的平台，使政府、公众、专家的意见在这个平台上得到充分的交流、沟通、协商、博弈和平衡。信息交互的最常见平台包括以下三种：一是听证会制度，法律法规对听证会的举办有规定的，严格按照相关规定执行。目前，重点应放在重大行政决策的听证制度和规范性文件制定的听证制度的制定与完善；二是开放会议，政府会议邀请相关专家现场陈述意见，也可邀请公众参加旁听，监督政府决策过程；三是网络直播或网上新闻发布，即将政府会议在网络上进行直播，或行政机关负责人召开网上新闻发布会，使政府、专家和公众能在网络平台上交流，社会公众的意见反馈到政府，政府也能直接、迅速地作出回应。
　  5．民间组织培育
　  民间组织是现代公共管理的重要力量，在提供服务、解决公共问题、反映社会诉求、规范社会行为上发挥着重要作用。东城区已经成立了东城区民间组织指导服务中心，制发了《关于培育发展公益服务类民间组织的意见》和《东城区培育发展民间组织专项资金管理办法》等一系列文件。在采取上述鼓励与发展公益服务类民间组织的同时，应注意：一方面向民间组织提供经费、人员、政策等支持，使其能正常、合法、有效地运转；另一方面，政府应保持民间组织的独立性，逐渐消除某些组织的过分政治化、行政化、等级化和依附性倾向，促使其功能回归。由此建立起政府与民间组织间的合作伙伴关系，建立起多中心治理的社会管理框架，以有效处理日益复杂的社会公共事务。
　  （三）实现公众参与的操作指南：制度建设
　  公众参与体系是一个系统工程，我们在完善上述五项基础性工作，铺好基石的同时，还需要通过制度建设，来指导和协调整个体系的运行。从广州市和湖南省的经验来看，公众参与机制的制度设计与完善是个需要长期探索、坚持不懈的系统工程，在目前理论研究不够深入、认识不够到位、条件不够成熟，建立一个完整的公众参与框架确有难度的情况下，就基层政府而言我们可以以重大行政决策的听证制度和规范性文件制定听证制度为突破，并以这方面的案例为样本，观察和研究公众参与过程和结果对行政决策的影响和效果，是一种有益的制度创新和尝试。

注释：

[1]徐文星："行政法背景下的公众参与：公众参与机制的再评价"，载《上海行政学院学报》2007年第1期，第91－92页。Xu Wenxing. Reassessment of Public Participation System[J]. 1 The Journal of Shanghai Administration Institute,91-92(2007).
[2]刘超、胡伟："政府社会管理中的公众参与：模式、经验与启示"，载《吉首大学学报》2007年第1期，第140页。Liu Chao, Hu Wei. Public Participation in Government Social Management: Mode, Experience and Enlightenment [ J ]．1Journal of Jishou University, 140 ( 2007) .
[3]社会企业（Social Enterprise)：社会企业是NPO(非盈利组织）借鉴企业的管理手段，求得其自身可持续发展的模式创新，其最终目的是解决社会问题，追求的是在机构可持续发展前提下的社会效益最大化。
[4]1996年10月1日起施行的《行政处罚法》第42条明确规定："行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；“……”。
[5]1998年5月1日起生效的《价格法》第23条明确规定："制定关系群众切实利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者"。
[6]2000年3月15日起实施的《立法法》第34条、58条规定："列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。""行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式"。
[7]2004年7月1日起施行的《行政许可法》第46条至第48条明确规定："法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。……"。
[8]2004年3月1日起施行的建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房[2003]252号）第18条明确规定："房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。……"