论我国建筑起重机械检验检测法律制度的完善

自2003年《特种设备安全监察条例》(以下简称《条例》)颁布实施以来，各地陆续建立了建筑起重机械检验检测法律制度。这一制度的实施，为有效遏制建筑起重机械事故发挥了积极的作用，但在执行过程中还存在监管体制不顺，监管职责交叉等问题。按照中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制的总体要求，本文在阐述我国现行建筑起重机械检验检测法律制度、分析现行制度执行中存在问题的基础上，就如何完善该项制度提出相关建议。
　　一、我国现行建筑起重机械检验检测法律制度
　　(一)《条例》确立的建筑起重机械检验检测法律制度
　　1．关于检验检测的管理体制
　　《条例》第三条第一款规定，特种设备的生产(含设计、制造、安装、改造、维修，下同)、使用、检验检测及其监督检查，应当遵守本条例，但本条例另有规定的除外。
　　第三款规定，房屋建筑工地和市政工程工地使用起重机械的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。
　　第四条规定，国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备实施安全监察。
　　第五十一条第一款规定，特种设备安全监督管理部门依照本条例规定，对特种设备检验检测机构实施安全监察。
　　按照上述规定，建筑起重机械的检验检测及检验检测机构由特种设备安全监督管理部门实施监督管理。
　　2．关于检验检测的法律制度
　　《条例》第二十一条规定，起重机械的制造过程和安装、改造、重大维修过程，必须经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验合格的不得出厂或者交付使用。
　　第二十八条规定。特种设备使用单位应当按照安全技术规范的定期检验要求。在安全检验合格有效期届满前1个月向特种设备检验检测机构提出定期检验要求。未经定期检验或者检验不合格的特种设备．不得继续使用。
　　按照上述规定．建筑起重机械应当实行制造、安装监督检验和使用定期检验制度。
　　3．关于检验检测机构的法律制度
　　《条例》第四十二条规定，从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验检验检测工作的特种设备检验检测机构．应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。第八十二条第一款规定．特种设备检验检测机构和检验检测人员，出具虚假的检验检测结果、鉴定结论或者检验检测结果、鉴定结论严重失实的．由特种设备安全监督管理部门对检验检测机构没收违法所得，处5万元以上2O万元以下罚款，情节严重的，撤销其检验检测资格；对检验检测人员处5000元以上5万元以下罚款。情节严重的．撤销其检验检测资格，触犯刑律的，依照刑法关于中介组织人员提供虚假证明文件罪、中介组织人员出具证明文件重大失实罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。

　　按照上述规定，建筑起重机械检验检测机构属于社会中介机构，由国务院特种设备安全监督管理部门核准。
　　(二)有关部门制定的检验检测法律制度
　　1．关于检验检测的法律制度
　　国家质监总局在其网站公布的行政许可项目中列有特种设备制造安装改造维修监督检验及定期检验，并明确该项许可的实施机关为国家质监总局核准的各级质量技术监督部门所属的特种设备检验检测机构按照质检部门的规定，建筑起重机械监督检验和定期检测属于行政许可项目。
　　2．关于检验检测机构的法律制度
　　国家质监总局制定的《特种设备检验检测机构管理规定》(国质检锅[2003]249号)第四条规定“履行特种设备安全监察职能的政府部门设立的专门从事特种设备检验检测活动、具有事业法人地位且不以营利为目的的公益性检验检测机构，可以从事特种设备监督检验、定期检验和型式试验等工作”。
　　国家质监总局制定的《特种设备检验检测机构核准规则》(TSGZT001—2004)，将检验检测机构分为两类：第一类是自检机构，从事本单位一定范围内的特种设备定期检验机构；第二类是非自检机构，具有不以营利为目的的公益性事业法人资格，同时得到质检部门确认。有具体或明确的特种设备检验责任区域、或者范围、或者品种等。若申请机构所申请核准的检验项目(无损检测除外)，在拟开展检验业务的区域或者范围内。检验对象的检验责任已经取得核准的其他检验机构承担，其申请不予受理。按照上述规定。质监部门将被许可的检验检测机构作为建筑起重机械监督检验和定期检验的行政许可机关，同时要求检验检测机构具有事业法人资格，并明确规定其开展检验业务的区域。
二、存在的问题
　　(一)《条例》中检验检测管理体制存在的瑕疵
　　按照《条例》确立的监管职责分工，建设主管部门负责房屋建筑和市政工程起重机械安装、使用的监督管理；质监部门负责房屋建筑和市政工程起重机械检验检测的监督管理。由于检验检测是确保起重机械安装、使用安全监管的重要手段．特别是安全监管是动态管理过程，而检验检测是静态管理手段(检验检测仅反映检测时段起重机械的安全状况)，在实践中形成建设主管部门有监管责任．无监管手段；质监部门有监管手段，无监管责任。由于多头管理、职责不清，造成一些地区两部门相互扯皮．监管效率低下，这也是近年来起重机械事故高发的一个原因。
　　(二)有关部门规范性文件中存在的缺陷
　　根据《条例》第八十二条规定，建筑起重机械检验检测机构应当属于社会中介机构。但根据质监部门制定的相关文件，建筑起重机械监督检验及定期检验属于行政许可项目，由其核准的检验检测机构实施行政许可事项，即建筑起重机械检验检测机构属于行政许可实施机关，而不是社会中介机构。
    目前，按照建立社会主义市场经济体制的要求，我国建筑市场正在逐步形成一个统一、开放、竞争、有序的市场，如从事质量检验检测活动的机构由原来政府部门设置现在已经全面推向市场，因此本文认为从事建筑起重机械检验检测活动的机构应当由具备相应技术条件、人员设备的社会中介机构承担，而不应当由政府部门设置的事业法人承担;检验检测机构从事的检验检测活动应当是中介机构的市场行为，不应当是行政机关的行政许可行为;检验检测市场应当是开放的市场，不应当指定专门检测机构负责某一区域的起重机械检验检测业务，实行市场垄断。
    三、完善建筑起重机械检验检测法律制度的相关建议
    按照转变政府职能、深化行政管理体制改革的要求，为完善建筑起重机械检验检测法律制度，本文提出以下相关建议:
    (一)坚持依法行政，积极开展《条例》及相关文件后评佑工作
    国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》明确要求，建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。相关部门要建立法规文件执行情况信息反馈机制和制度，对于执行中遇到问题较多的法规文件，制定机关应当按照规定及时启动立法后评估程序。法规文件的后评估工作要重点把握被评估的法规文件是否符合程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政的基本要求;是否遵循并反映经济和社会发展规律，适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要以及成本效益的要求等。
    (二)抓紧修仃《条例》，理顺建筑起重机械检验检测管理体制
    在法规文件后评估基础上，通过修订((条例》，逐步理顺现行建筑起重机械检验检测管理体制。建议在修订时明确“房屋建筑工地和市政工程起重机械的安装、拆卸、使用、检验检测的监督管理，由建设主管部门依照有关法律、法规的规定执行”，同时明确“从事房屋建筑工地和市政工程起重机械检验检测活动的检验检测机构，应当由省级建设主管部照法定条件核准，并报同级特种设备安全监督管理部门备案”。
    (三)及时清理文件，明确建筑起重机械检验检测机构社会中介性质
    在法制部门组织修订《条例》的同时，相关部门应及时清理相关规范性文件。由质监部门在房屋建筑和市政工程起重机械检验检测市场先行试点，允许符合法定条件的社会化中介服务机构取得核准后开展检验检测工作。同时，在核准建筑起重机械检验检测机构时充分发挥建设主管部门行业管理作用，且明确建设主管部门有权对建筑起重机械检疏粉测和构牢旅管理。