产业政策与竞争政策的关系

　　摘　要：本文通过战后日本产业政策的含意与运用、以及竞争政策的确立与修改，来评介日本政府与市场和企业的关系。特别是20 世纪60 年代日本在资本、贸易自由化过程中所面临的许多问题，与我国目前所要解决的问题所相似，既要通过大规模的合并和重组来提高产业的国际竞争力，又要运用竞争政策来完善和维持市场的竞争机制。日本政府根据不同经济发展时期的实际需要及时调整产业政策与竞争政策关系的经验，对我国具有借鉴意义。

　　关键词：产业政策　竞争法　禁止垄断法　新产业秩序　国际竞争力

　　作为纠正“市场失败”的产业政策与竞争政策，两者的目的原本一致，但由于二者所采用的手段不同，[1] 之间时常存在各种矛盾，有时矛盾的对立性还表现得非常激烈。为此，如何调整好产业政策与竞争政策的关系，是各国政府所关注的问题。从战后日本经济发展过程的来看，日本的禁止垄断法从一开始的制定，到在各经济发展时期均受到了产业政策的重大影响，禁止垄断法与产业政策之间始终维持着一种非常紧张的关系，有时甚至是对立。尽管如此，日本战后的经济却取得了令人注目的成就，因此，日本产业政策与竞争政策之间的关系也令世人所注目，这其中的原因正是本文所要讨论的第一个问题。

　　我国在进行社会主义市场经济体制改革之后又加入了W TO ，必将对经济产生巨大的影响。加入W TO 的实质就是与国际经济接轨，坚持市场经济与贸易自由原则。但是我国目前的产业结构还不尽合理，竞争的市场体制还需完善，这对我国参与国际竞争是不利的。所以说在加入W TO 之后，我国面临着双重重大课题，首先要增强国际竞争力，必需制定保护民族产业、培育新兴产业及产业组织的产业政策； 同时邀保护企业正当竞争、禁止垄断。我国产业政策对今后所要制定的禁止垄断法将会产生怎样的影响，这是本文所要讨论的第二个问题。

　　一、日本产业政策与竞争政策的关系

　　1 日本产业政策的含义及与竞争政策冲突的原因

　　日本的经济法是由产业政策和竞争政策两个部分内容构成。竞争政策的核心是《禁止垄断法》，政府根据《禁止垄断法》制定产业政策，都是以法律的形式表现的，如“临时振兴措施法”、“不景对策法”、“特殊产业振兴法”等。所以本文所使用的竞争政策和产业政策，与竞争政策法和产业政策法是可以相通的概念。

　　产业政策是纠正“市场失误”的政策，这一定义可以说是日本现今的通说，主要代表是小宫隆太郎的理论。该理论认为：产业政策（狭义） 的中心是纠正市场在配置资源过程可能产生的失误。在一定条件下，市场（或者说是价值规律） 本来可以在配置社会资源方面发挥其自身的作用，但是在某种状况和局面下，市场又不能对社会资源进行最佳的配置，纠正市场这种现实的、可能性的失误，是产业政策的基本作用。[2]

　　但是从战后日本政府与市场关系的变化过程来看，上述有关产业政策的通说并不是一开始就被认可的理论。在战后经济恢复时期所实施的倾斜式产业政策中，曾将政府对市场进行强制性的介入视为理所当然，并不是以市场可能会失误作为前提。在产业政策的实施手段上表现为大幅度地、强制性地直接统制的方式。随着日本市场经济的不断成熟，产业政策的理念从“理所当然”到以“市场失误”为前提，产业政策的实施手段也转变为介入幅度不断减少，在充分利用价值规律的前提下采用间接手段。如今在许多的产业领域已不再是以产业政策为中心，而是以市场（价值规律） 为中心。然而在这一转变过程中，却充满了产业政策与竞争政策之间的激烈冲突。这其中的两个原因是：

　　客观方面，1947 年制定的《禁止私人垄断及确保公正交易法》（以下简称“禁止垄断法”） ，虽然将禁止妨碍公正竞争的行为、禁止通过限制竞争所形成的市场支配力的行为和促进公正和自由竞争作为其自身的立法目的，并确定了日本竞争政策的基本理念。但是，这部在美国占领政策直接影响下所制定的禁止垄断法（又称“原始禁止垄断法”） 追求的是极端理想化的市场竞争结构，它与当时日本的现实经济社会之间存在着很大的差距。

　　主观方面，刚从长期的战时统制经济从出来的日本经济，不能够立即接受具有超前性的市场竞争理念，无论是政府还是企业都无法相信市场的魔力，所以自从原始禁止垄断法制定以来，以1953 年为了克服经济不景气为契机，[3] 政府制定了一定条件下的卡特尔政策，并将不景气卡特尔、合理化卡特尔作为禁止垄断法的适用除外导入原始禁止垄断法，对原始禁止垄断法进行了大幅度的缓和性修改。可以这样说：在日本的经济高度增长期，调整市场竞争关系的法律不是原始的禁止垄断法，而是经过修改后的禁止垄断法。尤其是在日本加入“关贸”实行贸易、资本自由化的过程中，围绕着日本产业国际竞争力问题，政府对日本产业做出的是竞争过当的评价，于是便又出台了排除“过当竞争”的产业组织政策。在这一系列产业政策的主导下，从20 世纪60 年代开始到70 年代初期，日本进行了大规模的“企业再编”和“企业集约化”。十分显然，产业政策所倡导的“缓和性修改”和“规模经济”与重视市场结构的竞争政策是极不相容的。但是在一过程中，代表竞争政策的禁止垄断法几乎是处在停滞状态。[4]

　　2 日本竞争政策的确立及与产业政策的关系

　　如前所述，《原始禁止垄断法》是一部超越日本现实的法律，在实践中不断加以修改本来是正常的，但是日本每一次对禁止垄断法的修改都要掀起悍然大波，这其中的原因主要来源于人们对如何培育竞争性的市场经济认识不一。产业政策的代表者认为：对于以“贸易立国的”日本经济来讲，面对激烈的国际竞争，国内产业的竞争力也好，市场的竞争机制也好，必须要有政府的主动介入才能顺利实现，为此必须对超越日本现实的禁止垄断法进行缓和性修改； 而竞争政策的代表者认为，在日本从经济统制走向经济民主的过程中，经济活动中的竞争理念对日本经济面临激烈国际竞争的挑战至关重要，政府过度的干预市场就必然会给日本的产业带来依赖性而不利于日本产业界国际竞力的提高，为此，必须严格禁止垄断的执行而不能改变他的功能。以下本文从禁止垄断法的制定与修改的过程来具体分析日本产业政策与竞争政策的冲突关系及对日本经济的影响。

　　（1） 原始禁止垄断法的制定。日本的《禁止垄断法》是第二次世界大结束后，在美国对日民主化政策的直接控制下制定的。1945 年11 月，驻日美军司令部为了达到彻底解散财阀的目的，制定了关于“解体持股公司”的基本原则，这是在日本确立“和平、民主经济体制”的第一步。

　　1946 年8 月，驻日美军司令部又提交了“关于促进和维持自由交易与公平竞争的法案纲要”，此纲要的内容体现了美国反垄断政策的最新动向，确立了极其严格的反垄断体系。[5]

　　在日本方面，1945 年底至第二年初，工商省也准备了一份“产业秩序法草案”，该草案历经三次修正。1947 年2 月提出了最终修改意见，同年7 月20 日全部颁布实施。禁止垄断法从一开始制定就放到了“经济宪法”的地位，[6] 并与当时的解体财阀、农村土地及劳动力改革并行，成为“日本经济民主化”政策的三大支柱之一。美国设想利用这一具有一定超前性的竞争政策来确立战后的日本市场经济体制。这就是当时美国执意按其要求制定日本禁止垄断法的历史背景。

　　（2） 1953 年禁止垄断法的修改。1951 年政令咨询委员会启动了对禁止垄断法的修改。1953 年12 月23 日经团连发表了要求对垄断法进行大幅缓和性修改意见，公正交易委员会应外部要求也制定了修正案。这次修改使较为理想化的《原始禁止垄断法》被迫向日本的现实靠近了一步。

　　关于1953 年禁止垄断法的修改，公正交易委员会批评说：这一修改是将禁止垄断法的重点从对重视市场结构的规制转向重视对企业市场行动的规制，不用说是竞争政策的倒退。此外，对卡特尔的规制从当然的违法原理转向许可合理化卡特尔，对事业团体的规制从严格到缓和，这些都对强化不公正交易方法均产生了不可弥补的负面影响。[7] 与此相反，通产省却对这次修改给与了积极的评价，认为：这次禁止垄断法的修改，不仅实现了日本独立地完成了法律的修改，而且也是日本战后经济现实的真实写照，是以结合现实加以调整这一基本认识为前提，即遵守了禁止垄断法的基本原则，又防止了过左或过右的倾向，使竞争政策得以落实。

　　（3） 高度成长期中禁止垄断法的弱势地位与不懈抵抗。1953 年禁止垄断法被大幅度缓和修改后，人们还继续要求禁止垄断法再做进一步地缓和化修改。1954 年东京工商会议所提出，为了实现产业合理化与重组，应制定《临时产业安定法》，并起草了《安定钢铁供求及价格法案》。1956 年通产省要求制定《临时产业调整法》，但该要求未能实现，在此之后便又提出了《安定钢铁供求法案》等，探讨通过共同行为来促进合理化，防止过度竞争，调整市场供求关系。但上述提议均遭到了产业界及政府内部的激烈反对，使之该立法意图未能实现。但是1957 年随着经济增长的衰退，在各产业界广泛开展的劝告操短，[8] 又一次掀起要求禁止垄断法再作进一步缓和化修改的热潮。

　　1958 年4 月作为总理大臣的咨询机关——禁止垄断法审议会对上述现象提出了答复，认为维持竞争秩序要以公共利益为前提，公共利益是包括生产者、消费者的广泛的国民经济的整体利益。于1958 年向第30 次国会提出了修改禁止垄断法的法案。与此相反，消费者、农民及中小企业等各团体认为这一修改必然会导致政府对市场和企业的过度干预而强烈反对对禁止垄断法的缓和性修改。由于这次同届国会要审议警察官职务执行法这一政治性极为敏感的法案，政府对反对禁止垄断法的缓和性修改的呼声不得不采取慎重的态度，使修改禁止垄断法的法案在未经实质性审议的情况下就成了废案。

　　3新产业秩序与禁止垄断法

　　1960 年岸内阁计划制定《贸易、汇率自由化计划大纲》，次年池田内阁决定制定《促进贸易、汇率自由化计划》，所有这一切都向国内外表明日本将真正开始向开放式的经济转移。这也必然地向人们提出新的问题，这就是如何认识日本经济过度竞争问题及以加强国际竞争为中心的产业政策问题，同时结合60 年的国民经济所得倍增计划、确保经济合理性、增强国际竞争力等一系列问题，提出了加快形成产业新秩序的主张。

　　新产业秩序论的精髓是“协同调整论”。即由政府与企业共同设立形成新产业秩序的目标，在具体的实施过程中，政府通过金融、税收等方面的优惠措施对企业行为加以影响。新产业秩序论所要实现的目标是“适当的规模与有效的竞争”。

　　实现政策目的的有效手段莫过于将其法律化，通产省1963 年3 月向国会提出《振兴特定产业临时措施法案》。该法案对所指定的特殊钢、汽车、石油化工等产业，由政府与产业界、金融界的代表组成“官民协调恳谈会”，具体确定各产业的“振兴基准”，实施该基准的个别产业可向金融机关申请融资，金融机关有义务为他们安排资金。但是由于这一系列的“协调”行动均得以禁止垄断法的适用除外加以实施。于是在这一法案的立法过程中，公正交易委员会与通产省就协调行动与禁止垄断法的关系产生对立。除此之外，大藏省和通产省都想利用该法案相互争夺对金融界的支配权，面对这一蕴涵着复杂要素的法案，执政党的自民党也不愿意支持，加之消费者、中小企业的反对，其结果，这个被称之为“赞助式”法案在46 届的国会上未被通过而成废案，使禁止垄断法得以保全而未被修改。

　　回顾这段历史，日本的多数经济法学者认为：这个称之为战后最大的经济政策的立法如果被通过的话，现在日本的市场与政府之间的关系就会发生根本的变化，很可能会变成像法国那样的、有较强的社会主义色彩的关系。也可以说是向战前传统的经济制度的回归，而这样的回归太容易了，因为他是为多数人所熟知的方法。所以说该法案失败的事实，对日本经济融入小政府大市场的这一现代经济体制的主流之中，并不断减少政府对市场的干预具有极为特殊的重大意义，他是禁止垄断法殊死抗争的结果。[9]

　　4产业构造高度化政策与禁止垄断法

　　1965 年的经济不景气被称为是战后最严重的不景气，带来了社会的不安定，针对这一现实，不景气卡特尔产业政策立法得以适用。此间日本政府受西方经济“规模经济神话”的影响，基本上认为能给日本企业带来规模经济高度化，对日本经济至关重要。在这一大环境下，禁止垄断法在构建竞争性市场结构方面就不可能发挥规制市场结构法的应有作用而处于十分低调的状态。

　　1964 年6 月26 日，福田一通产大臣在内阁会议上就“关于伴随着《振兴特定产业临时措施法案》未被通过而今后所应采取的方针”的发言指出：所谓协调方式的理念，在今后的产业行政工作中应当得到充分的尊重，该法案所希望调整的产业部门仍然需要协调行动的制度。政府、产业界、金融界，以及利害关系人之间应该充分地交换意见，寻找通过协调方式建立合理产业结构、加强基础产业建设的发展方向。在政府的明言下，在促进金融、投资调整、企业合并上都是通过官民协商方式，以政府为基础而加以实施的。尽管《振兴特定产业临时措施法案》没有被通过，但是，通产省通过行政指导的方式实现了协调行动的功能。对此公正交易委员也曾无奈地总结道：形成新产业秩序的构想及实施措施，即官民协调方式并没有因《振兴特定产业临时措施法案》未被通过而放弃，并且后来还以各种不同的形式对禁止垄断法产生着影响。[10] 新产业秩序论的前提是基于对日本经济规模过小，竞争过当的认识。于是，以1963 年三菱三重工的合并为开端，到1970 年八幡、富士合并成立新日铁使日本企业一连串的大型合并达到顶峰。在这一整个企业合并的浪潮中，受到公正交易委员会阻止的只有1968 年王子造纸与十条造纸、本州造纸三公司的合并，其他的大型合并均未能被反垄断法所禁止。尤其是1970 年在新日铁成立之际，虽然当时公正交易委员会曾表示坚决反对，但最终仅仅是附加了一些对应的条件而不得不同意其合并。公正交易委员会虽然未能阻止通产省的这次大规模的企业合并，但是围绕着企业合并的是是非非，使日本整个经济社会卷入大争论之中，就这一点来说对日本经济同样也产生了重大影响。后来在日本运用禁止垄断法对市场结构高度化实施监督的必要性方面得到了全社会的共同认可。尤其是石油危机发生之后禁止垄断法在对垄断状态所采用的强制性措施、共同提高价格的事先申报义务制度的导入等，都清楚地表明，公正交易委员会对产业政策所进行的消极抵抗，是有一定历史意义的，他使日本社会普遍认识到了禁止垄断对维持市场竞争秩序的重要性。

　　二、我国的产业政策与竞争政策的基本关系

　　1我国加入W TO 后所面临的新课题

　　我国在计划经济时期，产业政策被理解为是实现计划的重要手段，并统称为经济政策。如“以粮为纲”、“以钢为纲”的优先、倾斜式产业政策。由于这一时期不存在市场竞争，因此也就没有产业政策与竞争政策关系的矛盾与紧张问题。但是在确立了社会主义市场经济体制的今天，就不可避免地产生上述两者之间的矛盾关系，这就是我们通常所说的如何协调好市场这双“看不见的手”与政府的“看得见的手”之间的关系。

　　1986 年至1990 年的第七个五年计划的第二部分中，制定了关于调整产业结构的产业政策，这是我国第一次使用“产业政策”这一术语。以此为契机，有关产业政策的讨论异常活跃，产业政策的研究也被列为第七个五年计划的“哲学社会科学国家重点研究课题”。从我国现有的产业政策来看，其基本思想与日本经济高并成长期间的产业政策的基本思想相类似，这就是比较强调政府的主导作用。特别是在加入W TO 之后，我国面临的最大经济课题是缺少具有国际竞争力的企业，其原因虽是多方面的，但企业规模过小，被共认为是其中最为主要的原因。为此，近年来我国在汽车、石油化工、航空等行业进行了大规模的合并与重组，但这势必又会给还未成熟的中国竞争性市场经济体制带来负面影响。也就是说，一方面，面对激烈的国际竞争，完全依靠市场机制来实现产业结构的高度化，就会产生外国资本支配中国经济之虞，这与60 年代日本打出的新产业秩序论口号具有相同特征的经济背景。但是另一方面就日本的经验来看，我国是从计划经济体制向市场经济体制转换，培育竞争理念，建立竞争性市场结构也是政府不能忽视的另一重要问题。

　　2 日本的经验对我国的启示

　　从日本禁止垄断法发展的历史来看，总是表现为二个方面，一方面人们需要政府采取经济统制和诱导的方式对市场经济加以影响，而另一方面，如果政府在其影响度上过强就又会使产业界或产生依赖或产生不满。或者说，一方面产业界要求政府给予一定的保护，另一方面又想摆脱政府的保护而寻求自身的自由。产业政策与竞争政策之间的关系，就是上述矛盾关系的反映。在这一矛盾关系中，日本的禁止垄断法的适用一直是处在低调的地位，而异常活跃的是产业政策。战后日本的市场经济体制是由战前的以统制经济为中心的经济体制向以市场为中心的经济体制转变而来的，或者说是从不成熟的市场经济向成熟的市场经济转换。可以这样评价，在这一转换过程中，日本政府通过对禁止垄断法律一般适用的一定限制，实现产业的高度化，培育市场竞争机制，提高产业的竞争力。面对激烈的国际竞争，这种逐渐放弃对市场强行控制的转换方式是成功的。从目前日本的现实来看，禁止垄断法的适用除外规定已逐渐向全面废止的方向发展，政府依据产业政策对市场的介入，并用以影响市场的竞争已发展到了最后阶段，而这一天的到来显然与过去所实施的有效的产业政策有关，尽管为产业政策与竞争政策表面上总是表现地相互冲突。日本的这一经验对我国是具有参考意义的。

　　我国在向社会主义市场经济体制的转变过程中，政府对市场介入的“当然性”这一认识在人们的思想中可以说是占主流的。可以这样说，在协调产业政策与竞争政策的矛盾时，在我国优先考虑运用产业政策调控市场经济的可能性是不言而喻。但是日本的经验告诉我们，日本从60 年代开始到大规模的企业合并完成，在这一期间内，通产省与公正交易委员会、产业政策与竞争政策之间的关系，从表面上看是产业政策处于优势位，竞争政策处于劣势位，但是不能忽略的是，日本早在1947 年就制定了禁止垄断法，从理念上就已经确立了竞争政策与市场经济在日本经济体制中的中心地位。虽说在经济高速成长期，日本的竞争政策一直是处在“冬眠”的低调时期，但是，当产业政策想要执意独行时，竞争政策就会及时地指出这一点并加以阻止。

　　我国虽然已制定了反不正当竞争法，但是它与美国和日本的禁止垄断法存在着许多的不同之处，我国还未建立起完善的反垄断的法律制度。在加入W TO 之后，面对激烈的国际竞争，反垄断法可以说是先驱。为此，在实现强化国际竞争力这一目的时，政府对产业政策的运用应当注意克服计划经济时代管理经济的观念。也许运用产业政策对中国政府来说更是得心应手，但是日本的经验证明，在运用产业政策的同时决不能忽略竞争政策的作用，应当协调好二者的关系。如果说为了增强国际竞争力，而过分地夸大产业政策的作用，这在短期内也可能会有一定的作用，但从长远来看，反倒会削弱我国企业的国际竞争力。日本政府虽说比较及时地调整了产业政策与竞争政策的关系，但过去对市场曾有过的过度干预的“后遗症”对今天的日本经济仍有一定的影响。为此，确保产业政策与竞争政策之间的平衡协调关系，是我国中、长期的重要课题，从这个意义说，尽快实现竞争政策的法制化，并保证竞争政策的切实可行，这对不断完善我国社会主义市场经济体制，并将我国社会广义市场经济融入世界经济都具有十分重要的意义。

　　此文曾发表于《经济科学》2003 年第3 期

　　[注释]

　　[1] 在承认“市场失误”的前提下，产业政策强调以政府为主导，通过制定各种产业政策对市场经济加以干预； 竞争政策主张以市场为主导通过禁止垄断法来维持市场的竞争机制。

　　[2]小宫隆太郎、奥野正宽、铃木兴太郎《日本の产业政策》东京大学出版会，第3- 4 页。

　　[3]1950 年朝鲜战争期间，日本成为供应美国战争用品的生产基地，战争的特殊需求给日本经济带来了发展的机会，这种机会随着战争的结束而结束。这是1953 年不景气的原因。

　　[4] 但必须指出，有学者到20 世纪70 年代末，日本的禁止垄断法已经制定了数十年之久，在日本的经济社会中足以形成了一定的稳固基础。在经济高度增长期，虽然产业政策一直处在优先的位置，但是禁止垄断法的运用主体——公正交易委员会曾及时地阻止了产业政策的一意孤行（通产省曾试想在日本实施计划性色彩极浓的产业政策，正是因为禁止垄断法，才使得这一产业政策未能实施）。可以这样评价：日本的禁止垄断法在维持日本社会的市场经济体制方面间发挥了一定的重要的作用。

　　[5]通产省通商产业政策史编集委员会政策史79 页。

　　[6]因为人们认为：长期以来，日本一直是处在统制经济体制下，树立竞争理念，是加速日本经济民主化的重要一环，将以维持市场竞争秩序的法律——《禁止垄断法》放在“经济宪法”的地位，有利于人们理解竞争策。

　　[7]公正取引委员事务局1977 年89 页。

　　[8] 由于生产过剩，政府向产业界提出减少生产量的劝告。

　　[9] 来生新：《产业经济法》，ぎょうせい出版社，86 页。

　　[10] 公正取引委员会事务局编：《独占禁止政策三十年史》，大藏省印刷局昭和五十二年。

　　  云南财贸学院法学院副院长、教授、国际经济法博士·齐虹丽