试论我国处理中央与地方关系的八大原则
发布日期：2011-02-19 文章来源：北大法律信息网
【关键词】中央与地方关系；基本原则；分析
【写作年份】2010年
【中图分类号】DF21
【文献标识码】A
【文献编号】1003-7462(2010)05-0049-06
【正文】
本文意在为我国中央与地方关系问题的优化与解决提供原则性、基础性的框架支撑。
一、统一性与灵活性相结合原则
处理中央与地方关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。确立这一原则的主要原因有二。第一，从理论上来说，这是由辩证唯物主义的基本原理所决定的。对于中央而言，其关心的要旨无外乎其意志能够在全国范围内无差别的、有效的贯彻到地方最基层；对于地方而言，则往往关注中央有关政策的制定能否契合本地区的实际，有利于本地区长远、稳定、可持续的发展。因此，如何维持这一矛盾整体结构性均衡，就成为摆在央地关系协调者面前的首要难题。而解决这一难题的最佳切入，无疑是统一性与灵活性相结合原则的贯彻与实现。第二，从实践上来说，这是由我国中央与地方关系“多元一体”的基本特点所决定的。这是指由于多种因素的作用，我国的一般行政区域之间也在历史、文化、社会、经济、环境等多方面存在差异，处理它们同中央间的关系，自然也必须采用多元化的、有针对性的解决方案，这样才能达到既定效果的最优实现。当然，虽然在细节上存在诸多差别，但是在指导思想、原则等方面却仍要保持在中央层面的高度统一，即所谓的“一体”。对于“多元”而言，“一体”既是前提又是保障。
早在1995年，江泽民同志就在一次重要讲话中对处理中央与地方关系要统一性与灵活性相结合的观点作了充分阐述。[1]笔者以为，贯彻这一原则主要有统一性、灵活性的各自实现与对统一性与灵活性的统筹观照两个层面。第一，就统一性的实现而言，焦点多在中央的层面。①我国是单一制的国家政体，中央在央地关系中具有崇高的、超然的宪法地位，是国家根本性事务的决策者、实施者；地方不具有明显独立的宪法地位，其使命多在于将中央的决策和精神在本地区良好实施。因此，中央决策在全国范围内的统一恰是该决策在全国各地得以实现的根本前提。②从中央的角度而言，其追求的要旨就在于全国统一的政令贯彻。倘若失去了统一性，各地势必出现“各自为政”的乱局，这与国家的根本利益是完全背离的。第二，就灵活性的角度而言，焦点多在地方的层面。①地方对治理政策的根本追求在于有关决策对于本地实践的高度针对性和契合性。如果中央下传的政策能够很好地适应当地客观情况，那么其就会保持较高的实现程度；反之，非但无法确保在当地的实现，还会滋长地方怠于执行中央决策的惰性甚至对中央权威的怀疑与藐视心态。这是一种“自上而下”的考量。②地方作为本地利益主体的代表，具有天然的寻求本地更快、更好发展的积极性。如果中央的政策契合了这一积极性或者为这一积极性的发挥提供了足够的预留空间，则该决策的实现事半功倍；反之，既会挫伤地方积极性，甚至会将这种积极性转推到同中央政策相对立的立场上去。这是一种“自下而上”的考量。第三，对统一性与灵活性的统筹观照。统一与灵活是一对矛盾概念，如何使两者能够在理性背景下达致最优均衡，是贯彻统一性与灵活性相结合原则的关键。但随着客观现实的不断变化，很难精确的测量出两者的最佳均衡位置。者除了要求中央与地方两个方面都能够充分发挥主观能动性，有意识地通过相互协调与配合共同完成均衡的设定之外，笔者以为如下三个方面较为重要。①在权力的划分上，明确中央与地方所享有的权力的范围，使两者在践行统一性和灵活性的时候能够有一个度的范畴。②在自上而下的思路中，中央对于决策的下达和督导应当给地方预留一定的灵活空间，以消解不同地方的特殊性所造成的决策实现的阻力，并为地方积极性的发挥提供较为宽松的环境。③在自下而上的思路中，地方灵活性的发挥应当既要基于本地的客观实践，又要严格限定在中央政策所给定的范围之中，并通过向中央实时反馈实施情况作为不断谋求央地关系新平衡的动力和进路。
二、集权与分权相平衡的原则
从秦朝统一以来，我国一直实行中央集权的制度。但是，随着社会主义事业的不断发展和市场经济的进一步深化，该模式也逐渐显露出一些自身无法克服的弊端。因此，必须在尊重不同地方客观差别的基础上充分调动地方积极性。这主要包含如下几个方面。
第一，何谓集权？从静态而言，它是指中央对我国现有的国家权力状态的承认与维持。从当前的实践来看，我国虽然对特别行政区、民族区域自治地方等特殊行政区授予了程度较高的自治权，但这在国家政治生活以及公共权力总量中所占的比重仍十分有限，我国绝大多数国家权力仍然集中在中央。从动态而言，集权意味着中央将特定权力从地方收回。比如，现行的国立与省立高校并存的高等教育体制导致了严重的招生地方保护主义倾向。[2] 16-22只有在央地权力配比改革中将高等教育权全部收归中央所有才有可能彻底杜绝这一问题的蔓延。这就体现为一种典型的动态集权过程。第二，何谓分权？分权的实现路径主要有三。①地方权力种类的增多。某种权力原本属于中央所有，但是随着客观现实的变化，将其下放给地方确能契合时代的发展趋势的，就应当将其从中央转移至地方。②地方固有权力权能的增大。某种权力类型可能原本就由地方享有，但是在行使的程度上存在限制，倘若降低这种限制，地方的权能就会随之扩大，也就实现了一种分权的过程。③地方自由裁量权的扩大。要想最大限度地调动地方的积极性和主观能动性，其基本前提就在于为地方权力的运行提供一个较为宽松的制度环境，中央在把握整体的“度”的同时撤掉地方权力运行过程中的内部结构性藩篱，使地方权力能够在既定的范畴内真正实现动态最优，在制度上就体现为中央对于地方自由裁量权的授予与保障。第三，集权和分权相结合实际上一种互相交叉、同时并存的过程。在价值上，这一过程仍体现为一种动态均衡的打破与重构。而在制度上，这一均衡的实现主要应从如下方面切入。①明确中央的专享权力。维护这些权力的稳定与效率，就是一种静态集权的体现。②对于其他权力，根据客观情况判断其应然的归属，并实现其在中央与地方之间的转移。这一过程体现了动态的集权和分权两种可变逆进路的交错与共存。
需要强调的是，集权与分权并无严格的标准和衡量方式，两者的平衡常常具体化为宏观调控与区域调控的平衡。宏观调控的主体是中央政府。其含义在于：①宏观调控的主体是中央政府，地方各级政府不能成为宏观调控的主体；②宏观调控的决定权在中央政府，宏观调控的内容、实施时机与步骤均只能由中央政府作出决定；③宏观调控实施中所遇到的问题的解释权和仲裁权在中央政府，地方政府可以根据宏观调控的精神与内容自主地决定本地区的具体实施办法。区域调控是从宏观调控中派生出来的，决不能与宏观调控相对立，其主要表现为：①区域调控要在集中指导下进行，而集中指导包括政治权威的集中指导和经济宏观调控权的集中指导；②地方要有必要的权力，亦即地方发展经济、配置地方资源、提高经济效率所必要的权力；③中央的集中指导要与地方必要的权力有机地统一起来。[3]119-120
三、公民权利决定公共权力原则
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民”，因此公民权利决定公共权力原则是当代我国宪政制度的必然要求。
那么，该原则在中央与地方关系的问题中是如何体现的？第一，无论是中央政府还是地方政府，其权力的直接依据都源于宪法，都只能在宪法和法律规定的范围内行使，从而形成公民权利与国家权力有效的宪政模式。宪法规范代表着全国人民的整体利益（即“公民权利”），法律则是对宪法基本规定的具体化。因此，依据宪法和法律所行使的权力，归根结底都是公民权利的授予，其具体运行也就只能在公民权利所容许的范围之内展开。第二，中央与地方关系的动态发展实际上是一种公共权力为了最大限度地实现公民权利而启动的对于其内部均衡机制的判断与调谐。中央权力的行使代表全国人民的利益，地方权力的行使除了代表全国人民的利益还代表本地人民对于利益实现的特殊需求。因此，中央权力与地方权力的的“博弈”实际上就是如何解决在保障全国人民利益良好实现的同时照顾特定地方人民利益的问题的过程。第三，中央权力和地方权力的消长与制衡要以公民权利的最大化实现为基本前提。即中央与地方权力关系的调整的唯一目的应当是公民权利整体即将在这次调整中获得更大的张扬或更为有利的保障。第四，中央与地方权力的矛盾应当以公民权利作为核心的评价标准和解决机制。①对这一矛盾加以评价的标准在于谁者代表了多数人的利益或是更为根本的人民利益；②解决矛盾的指导思想、方式选择、程序路径、效果评估等一系列问题也应当围绕“人民利益”这一核心概念而展开。
另外需要强调的是，中央的意志源于全国人民，地方的意志则很大程度上源于本地的人民。整体公民权利和局部公民权利在性质和内涵上完全一致，但却并不能在任何时候都实现完全的契合，这往往也成为中央与地方之间紧张关系的关键所在。这种不一致性如何消解？目前尚无定论。但在笔者看来，“以整体公民利益优位为原则、以兼顾局部公民利益为补充”是一种较为理性的定位选择。
四、充分调动地方积极性的原则
1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中就指出了调动地方积极性的重要意义。[4] 31-32从表面上看，调动地方积极性和第一个原则中对“灵活性”的要求相似，但两者还是存在着质的不同。①手段的灵活性是调动地方积极性的途径之一，但并不是唯一的实现进路。除了在对待中央与地方关系问题上的灵活性之外，照顾地方的特殊需求、赋予地方更为宽松的权力运行环境、对地方权力产生的积极效果给予肯定、嘉奖和推广等，都可以成为调动地方积极性的具体实践方式。②调动地方的积极性只是贯彻灵活性要求的目标之一，但并非全部。除调动地方的积极性之外，提高中央政策的落实效果、加强国家政策对不同地方不同情况的适应性、减少中央意志在逐级下达过程中的失真与阻力等等也都是贯彻灵活性原则的目的。
从理论上说，地方自治是充分调动地方积极性的最有效方式。第一，这是马克思主义国家学说的题中之义。马克思主义的国家学说认为实行中央集权的一个重要条件就是要与地方自治相结合。马克思、恩格斯曾对法国大革命后至1798年5月18日政变前所实行的中央集权与地方自治相结合的“最严格的中央集权制”给予充分肯定。[5]298第二，地方自治是近代中国资本主义革命的目标之一。作为近代中国地方自治的主要倡导者，孙中山先生主张推行地方自治的根本目的，就在于要彻底结束中央集权的专制统治，推进民主的发展和社会的进步。他试图建立一个以中央政府为主导的、实行地方自治的单一制的国家结构形式。第三，近代中国寻求地方自治的努力虽然随着资产阶级革命的失败而告终，但是这一设想却在社会主义的新中国部分实现了。新中国成立后就一直实施至今的民族区域自治制度正是社会主义地方自治制度的典型代表，而上世纪九十年代，为了解决香港和澳门的回归问题建立的特别行政区制度又开创了我国在法制框架下实践新型地方自治制度的先河。第四，地方自治极有可能再次成为我国解决台湾问题的框架和基础。已有学者从一元主权和二元治权相结合的角度论证了两岸统一后台湾实施比香港、澳门更高程度的地方自治的必要性和可行性。
调动地方的积极性要注意三个问题。①充分认识调动地方积极性的重要意义，尤其是对于构建和谐的中央与地方关系的积极意义。②不能把调动地方的积极性作为调整中央与地方关系的核心或主要途径。中央与地方关系涉及到两类主体，故而两类主体的积极性都是要调动的对象。只是在中央集权日盛、地方声音被极大压抑的今天，对于地方积极性的调动作侧重性强调更为迫切而已。③调动地方的积极性必须在一定的范围内实现，即地方的积极性就必须遵照国家宪法和法律的规定，这是防止在调动地方积极性的过程中助长地方主义抬头和恶性膨胀的必要手段。
五、行政区划与经济区域相协调原则
行政区划与经济区域之间的关系主要有四种。①行政区划与经济区域完全背离，即两类范畴完全没有交集。②行政区划与经济区域有所交叉，但又互不包含。③行政区划被完全包容在经济区域的范畴之中。④经济区域划被完全包容在行政区划的范畴之中。
那么，我们应当怎样实现行政区划与经济区域相协调的原则呢？主要应关注如下三点。第一，在实现行政区划与经济区域相协调原则时，应当以经济区域为本位，亦即政治区划的确定应尽量以经济区域为中心。因为经济区域相对固定并不宜强制改变。这也契合了经济基础决定上层建筑的基本原理。第二，虽然以经济区域为本位，但是行政区划的确定并不能完全迁就于经济区域的安排。除了经济这一确定行政区划过程中最为重要的决定因素外，军事、历史、文化传统等多种因素也对行政区划的确定产生积极而重要的影响。第三，从我国当前的大经济区域分布来看，主干经济区基本都横跨数省市，而行政区划又不可能根据这种态势而实施大规模的整合变动，因此如何以经济区为基础建立切实有效的区内协调机制就显得越发重要。
值得注意的是，国务院于2009年共批复了7个上升为国家战略的区域发展规划，获批数量是前4年的总和，出台速度前所未有。目前，我国新的区域经济版图逐渐成型，将包括以下经济区域：长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、中部和西部。经济区域的逐步成型，已经为行政区划与经济区域相协调原则的实现奠定了基础。而最近北京市将东城与崇文、西城与宣武四个中心市辖区予以分别合并以及深圳市将经济特区范围扩大至全市等举措，也是行政区划为与经济区划相适应而做出调整的生动实例。
六、行政区域与司法区域相分离原则
从法律社会学的视角看，司法独立是历史演进的结果，是社会分工增加、社会生活复杂化的趋势相一致的实然命题。[6]130无论司法权处理的关系类型为何，其基本的核心理念都是一致的，即司法独立。现代诉讼模式一般体现为等腰三角结构，这一模式的构建主要强调如下因素。①司法权拥有足够的权威。这是使得诉讼双方愿意启动司法程序并接受司法判决的前提。②司法权具有足够的公正性。即司法权能够真正以居间裁判的身份出现，是确保诉讼三角关系“等腰”的核心。确保司法的公正性主要从两个方面入手，一是客观上，司法权具有真正的独立地位，这是司法公正的前提；二是主观上，司法权能够摒除各种消极因素的影响，自觉能动的将公正性真正视为自己的生命，这是司法公正的条件。③实在的和潜在的诉讼参与者对司法公正具有深刻的认识和坚定的信仰。这既需要大量法治文化的积淀和深化，也需要司法权自己能够“独善其身”，维系超然的法治地位和宪政价值。
可见，司法独立是关乎社会公正维系的重要因素，主要包含法院的独立和法官的独立两个方面的内容。就法院的独立而言，又可以分为必要资源的独立和地位的独立。①法院要顺利行使审判权，就必须掌握一定的必要资源，包括人、财、物、编制、后勤福利等等。但是在当前的体制下，这些称得上我国各级法院生命线的资源却往往被掌握在同级行政机关手中。②法院的地位也不存在独立的制度和现实基础。受我国传统及世界范围内普遍趋势的双重影响，行政权体迅速膨胀，使得司法权在同行政权的对比中愈发萎缩，软弱、谦抑、消极。在陷入既不超然又难以中立的尴尬境地的时候，司法权的功能又怎能正常发挥？就法官的独立而言，《法官法》等一系列法律规范的颁布并未从根本上改变法官“求独立而不得”的尴尬。法官在行使裁判权的过程中，不断遭遇来自于法院领导、所在地方行政领导乃至当地执政党政法部门领导的多重干预，实难固守“以事实为依据，以法律为准绳”的司法原则。
事实上，司法权所面临的诸多困窘，都直接指向司法区域与行政区域的高度吻合的制度设计。目前并无明显的理论或分析对当初这一模式的选择作出解释，但是这种貌似在全球范围内习以为常的制度惯性确已极大地损害了我国的司法权威和司法效能。因此，有必要切实贯彻行政区域与司法区域相分离原则，使得司法权得以摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。这对于维系中央与地方政府之间的良性互动关系，保障国家法治和尊严的统一具有重要的意义。
七、公共权力运行效率最高原则
这里对最初的“公共权力成本最小原则”作出修正。因为从经济学的角度来看，成本最低并不是其追求的终极目标，而在保证成本最小的同时实现效益的最大化才是经济活动的根本目的，而“公共权力运行最高”的提法更能够彰显“二元因素论”的根本特征和内在价值。
中央与地方关系的互动过程本质上就是一种公权力的运行过程，其价值目标在于如何在最小的成本范围内实现央地关系协调效益的最大化。科斯定理第一律和第二律[7]275在央地关系的协调过程中也同样适用，即对央地关系的调整，在无法避免交易成本的前提下，应当尽量采取最小交易成本实现最大收益的政策和方法。具体说来，如何确定中央与地方的事权划分、如何建构行政区划的层级结构、如何协调社会经济活动、如何保障社会的稳定和进步等一系列公共事务都应当围绕这一原则而有序展开。一般地，中央与地方关系调谐的成本大致可以分为静态成本和动态成本两类。就静态成本而言，主要包括协调政策的制定成本、实施成本、纠偏和矫正成本以及宣传成本等；就动态成本而言，主要包括效率在政策实施过程中的消解、公正性的流失和恣意、专断的增长、社会经济负担的加重、既有相关体制的部分失灵、客观情况的突变与应对延滞以及观念的失衡等。[8]37-198
因此，不但在决策制定时要考虑成本收益因素、在决策实施过程中要进行成本收益监督，甚至在决策实施完毕之后，也应当进行必要的成本收益总结和评价，即公共权力运行效率最高原则应当贯穿于中央与地方关系互动过程的始终。这主要应从如此下方面入手。第一，明确限定国家管理的领域范围。在当今社会，国家管理基本通过政府的治理进行集中体现。问题在于，即使在目前“保姆式”的政府治理体制下，也难以在逃脱在市场、社会、公共事务等方面日益增加的体制失灵现象的厄运——大规模的成本支出并没有收到与之相应的管理效果。因此，必须科学、严格限定政府治理的范围，在控制公共成本支出的同时极大调动各方面的积极治理因素，并最终促进由国家治理逐步向公共治理的转化。[9]18以上可以视为从量的方面着眼。第二，在确定的国家管理范围内，通过对体制结构、治理理念、行权方式等诸多方面的有机调整，使得国家管理的效率得以在成本既定的前提下实现大规模的提升。当前我国，在体制结构上层级过多、人员冗余、人浮于事，在治理理念上过分强调全国一盘棋、地方服从中央、运动式的传统思维，在行权方式上基本依赖于红头文件的上传下达、忽视法律规范在央地关系调谐过程中的作用等。这直接导致了公共成本支出逐年递增、权力运行效率低下、中央对地方特殊性和积极性关注严重不足、政策朝令夕改缺乏必要的稳定和权威等一系列问题。以上可以视为从质的方面着眼。第三，前两点的思考无论是从质的角度还是量的角度，都是一种静态意义上的考量，而公共权力的运行更多地表现为一种动态的过程。动态的思考主要集中在对于突发成本的控制和应对上。这也是考校政府执政能力等主要评价标准。这一方面要求公权力机关在权力运用之前就对可能发生的情形做足充分的预案，另一方面也要求当突发成本不可避免地产生的时候，公权力主体能够及时采取最有效的应对措施，把额外成本突现带来的效率消减效应降到最低的限度。后一种能力的获得，既要靠公权力机关的治理智慧，也要仰仗于一套完备的经验评价、总结、备案制度的建立与有效运行。
总之，公共权力运行效率最高原则既体现在中央权力与地方权力的合理配置，也体现在中央权力与地方权力各自的科学运行，还体现在中央与地方两个方面的良性互动，更体现在中央与地方关系互为补充、实施协调的动态均衡过程。
八、中央与地方关系法制化原则
总的说来，中央与地方关系法制化原则包括如下三个方面的内容。
第一，中央与地方的关系的基本框架应当是一个法律的框架，这是“法制化”的核心要义。长期以来，我国对于中央与地方关系的调整手段呈现多元化特征，政策、经济、财税、法律等各种方式并用，其中以政策性手段为主，而法律手段恰恰是运用较少的。1990年《立法法》的出台虽然标志着中央与地方立法权限的划分开始正式进入法制时代，但时至今日法律手段都未能在中央与地方关系的协调与完善过程中起到应有的根本规范作用。而中央与地方关系法制化，正要求有关中央与地方关系的原则性、基础性制度都应当在法律上拥有明确的依据，调整央地关系一切举措都应当在法制的框架下展开。具体说来，又包含两个方面。①不能以政策或其他调整机制作为理顺中央地方关系的主要手段。党的政策、中央文件、领导人意志对央地关系的运作产生的影响应当是间接的，必须转化为特定的法律条款方能发生直接作用于央地关系实践的效力。②央地关系的基本问题由法律规定，并不意味着排斥传统的政策、经济、财税等手段的运用。简言之，法律保留要求以法律作为核心手段，以其他手段作为辅助性措施，构建一个多元化、全方位的央地关系调整体制。
第二，中央与地方关系的基调应当由宪法确定，这是“法制化”的最高依据。[10]145一般认为，当前宪法对中央与地方关系的规定集中在第3条，它对我国央地关系的处理定下了两个基调：①中央在央地关系中居于主导地位；②央地关系的调整要顾及地方的主动性和积极性。笔者以为，这一规定既合理，又确有修改的必要。合理之处在于它表述的立场和观点完全符合我国央地关系的一般规律；应修改的理由在于它实际上几乎没有任何实践操作意义，或者说它的政治宣示意义要远远大于法律规范意义。纵观许多西方较为成熟的成文宪法，都将中央与地方的职权划分做了较为详细的列举，我国宪法在制定之初也曾有人提出采用列举的方式明确央地各自的权限，但是考虑到我国对于如此重要的问题尚无成熟的立法经验，最后还是选择了保守的处理方式。[11]175实际上，我国区区60年的宪政实践历程相对于许多制度确立的经验需求而言都是远远不够的，但是不应采取因噎废食的回避方式搁置问题。因此，应当在宪法中写入明确的、具有充分的法律规范价值的央地关系条款，为我国央地关系法制化给予最高的原则性指导。
第三，中央与地方关系的具体制度应主要由法律进行规定，这是“法制化”的基本要求。在宪法这一最高法律规范的指导下，调整央地关系的具体法律制度规模展开，这主要由全国人大及其常委会所通过的法律所构成。①我国实行民主集中制和人民代表大会制度，对于央地关系这种涉及国家重要问题的处理，理应由全国最高代议机关——全国人民代表大会形成决议。②我国一直是以单一制为主要特征的国家结构，地方权力的产生是源于中央的层层授予，中央意志在央地关系的处理中占据绝对的主动。因此，凝聚着中央精神的法律规范就成为央地关系制度具体展开的最佳载体。③从央地关系的重要性上说，涉及这一问题的主要规范应当具备较高的等级与之相对应。虽然在央地关系实施的过程中，规章、地方性法规的确认、细化作用也不应被忽视，但是低层级法律规范的内容应当具有明确的上位法依据，否则将归于无效。这也是法律保留原则的重要体现方式之一。
【作者简介】
郑毅，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。
【参考文献】
[1] 参见1995年江泽民同志在中共第十四届五中全会闭幕时发表的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话。
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