排污许可交易制度的法经济学分析

【摘要】传统的环保政策侧重于政府通过行政手段对排污企业进行强制性收费，其由于欠缺激励机制和信息问题而导致该制度在实际操作中的效率低下。本文试图借鉴新制度经济学的观点，利用法律经济学的分析方法，通过对传统环保政策的理论依据的庇古征税说进行了细致论证，提出了在市场机制作用下，制定排污许可交易制度能够降低交易成本，并使环境资源外部性内化，体现出比政府税收手段更有效率。文章最后对排污许可制度的缺陷也进行了适当论证。
【关键词】排污许可；交易成本；科斯定理；庇古征税说
【写作年份】2007年


【正文】

一、环境资源恶化的原因分析

在1980年代改革开放初期，工业污染不是人们普遍抱怨的大问题，环保政策也不像现在引起政府高度重视。原因或许在于，当初制造污染的企业对社会造成的损失小于其为社会带来的福利，不对其进行惩罚是无关紧要的。这里面隐含的一个意思是，社会无需对工业污染的产权进行法律上的明确界定，因而在事实上就默许了企业拥有污染的权利，导致的结果便是企业放心的排污。当下的情形却是，随着生产率的大幅度提高，工业活动剧增，污染程度远非昔日可比，企业给社会带来的福利小于其对社会造成的损失，因而导致了政府必须对其采取措施，以抑制不当后果的进一步扩大。与此相适应的环保政策的重点便是通过行政手段对工业企业的污染行为进行征税。

这种局面的形成可以用经济学上着名的“公地悲剧”理论来加以说明。该理论是美国加利福尼亚大学生物学家G·哈丁教授就人口资源关系等问题，于1968年提出的，后经多人加以不断完善。其内容大致是，倘若有一块草地是对所有放牧人都开放的并且不收取任何费用，最终所导致的结果是该块草地因资源耗尽而被遗弃。因为每个人都是理性的，每个放牧人都期望自己的收益最大化，他只会考虑每增加一头牲畜会给他带来多大效用。有利的一方面是能够使牲畜总量增加，不利的一方面则是分配给每头牲畜的食物将会相应减少，从而导致每一头牲畜的潜在收益减少。但是，有利的部分是由放牧人本人完全获得，而不利的部分却由全体放牧人共同分担，个人得到额外的全部好处却只承担总成本的一部分。因而得出的结论是，理性的个人增加牲畜数量对自己来说是明智的选择。然而，由于每个人都是理性的，显然每个人都会增加自己牲畜的数量。“所以悲剧就发生了，每一个人都陷入到一个促使他无限制的增加牲畜数量的机制当中，而他们所处的世界是有限的。在一个信奉公地自由的社会里，每一个追逐个人利益的人的行为最终会使全体走向毁灭。公地自由会毁掉一切。”

“公地悲剧”形成的原因在于公地具有使用上的非排他性，即一个人的使用并不排除他人同时使用，导致这种非排他性的结果既有技术上的原因即目前的技术难以把不负费的人排除在外，也有伦理上的因素即在当时这样使用该物品得到公众的普遍认可。这是一切公共物品的共同属性。环境资源作为一种公共物品同样具有该种属性，和草地的不同之处仅在于，任何一个放牧人都可以从草地拿走他所需要的，而企业却是可以向环境排放他所不需要的，但所导致的结果都是一样的，即社会成本和私人成本的不一致且该种公共物品的有效供给不足。然而一个更加深层次的原因是与所谓的“外部性”紧密相关的。“外部性”是指某个经济主体在从事经济活动时给他人带来危害或利益，而该经济主体并没有因这一后果支付赔偿或获得报酬，包括正外部性和负外部性。环境污染是典型的负外部性的例子，因为企业在向社会排放大量污染物的同时，并没有向因此遭到损失的公众进行任何的补偿。外部性的实质在于私人收益和社会收益或私人成本和社会成本不相等。私人收益是一项私人活动所产生的对实施这一活动的私人净收益，社会收益则是这项活动对实施个体和社会中的所有其他人的净收益之和。当私人收益大于社会收益时，会导致该活动的过度供给，反之私人收益小于社会收益时则会产生供给不足。一个企业向河里排放污水可以降低该企业的经营成本，增加其利润；但是，社会中的其他人却因此遭到损失。致使社会收益——企业增加的利润减去其他人的损失——小于该企业的私人收益，并且企业的污染排放量将超过社会最优量，导致所有的企业都会无限制的排放污染物，对社会环境造成肆意破坏，加速环境质量的进一步恶化。

二、对传统环保政策理论依据的批判

为矫正负外部性给社会福利带来的损失，经济学家庇古早在20世纪20年代便从社会资源最优配置的角度，根据私人成本和社会成本，私人收益和社会收益的比较，确立了外部性理论。他认为，资源配置的最优状态存在于私人净收益和社会净收益相一致。而如果出现负外部性的情况也即私人收益大于社会受益或私人成本小于社会成本时，导致损害的一方必须该结果负责。例如在企业排污给居民带来不利时，要么根据该企业所排除的污染程度以及造成损害对其进行征税以便对居民进行相应补偿，要么责令其迁出。也就是说，当出现负外部性时，政府应当出面进行干预，并对加害者征税，用于受害者遭受的损失。

传统的环保政策的理论依据便是庇古的征税说，并适当的引入部分市场机制。其侧重于对排污企业进行排污管制，即制定强制性的排污收费制度，但收费的标准是根据成本－收益的核算来制定的。主要是由政府事先提出总体的污染控制目标并为企业设定统一的实施标准。实施标准只是为企业制定一套统一的目标体系，但在实现该目标的具体方式上却留有余地，也即限定企业在限定时间排放一定量的污染物，但不硬性规定如何达到此目标。在排污总量限定的前提下，根据企业规模大小和其他相关因素，给每个企业具体规定允许其排污的范围和数量，如果超出给定的排污标准，便对其进行相应的经济处罚。在此约束条件下，企业便会采取行动以减少污染量，这对遏制污染程度的进一步扩大具有明显的正面效果。

该政策实施的理论上的依据在于，任何污染都是既给社会带来收益，也给社会带来损失。关键的是，一个有效率的并带有成本的排污控制计划应该是通过支出最低成本以实现对所有污染源排放总量的有效控制。而实现成本最小化的必要充分条件是在所有实行控制达到一定程度的污染源之间，控制的边际成本相等。因此，通过在污染源间有效地分配控制污染的费用，便能够使得实施控制的任何一个污染源都必须采取相同的减少污染边际成本的行动，从而最有效率地达到总体控制目标。

然而，该理论在实际操作中遇到了不可避免地困难。该理论的一个预设是，政府可以设计出一套有区别的标准即能够找到众多污染源之间的差别的依据，从而保证所有企业在同样的边际成本条件下，控制污染物的排放。从另外一个角度说，政府知道总体控制目标并且每个企业具体分配多少份额究竟是多少才是合适的。这就要求政府必须掌握了每个企业的所有信息，以便对其规定具体的排放量和处罚额。但是要想完全获取这些信息不仅事实上不可能，即便可能也需要政府对此耗费巨额成本，从而使得社会成本远大于个人成本。也就是说，收费制度的困难在于找出对什么征税以及征多少税对社会来说是最合适的。如果环境污染造成的损失可以量化并能准确的对其进行测量，那么收费标准等于社会有效控制的污染费用便是恰当的，也即社会的边际净收益等于为减少该污染而支出的边际成本。但根据上面的所论述的原因，对损害进行精确的经济估算是不切实际的。

对排污企业进行管制的环保政策的另一个缺陷是，没有适当的激励机制促进企业去改进自己的技术水平来治理污染，相反却会严重阻止企业采用更加先进的技术或设备。因为排污收费的标准是依据该企业为达到排污控制目标而采取的各种使得边际成本等于边际收益的行动，由于采取新的和先进的技术就意味着导致更高水平的控制，有可能为此付出更多的费用，因而没有足够的经济激励来促使各个企业去实现政府为其制定的污染控制总量目标，相反却会在表面上购买了先进的治污技术设备后将其遗弃不用，目的在于降低耗费在治理污染中的成本，从而降低收费标准。这也是我们在实际生活中所经常看到的企业很少用排污设备现象的原因。

三、制定排污许可制度的理论前提

科斯在其1960年的开创性论文《社会成本问题》中，抨击了当时占统治地位的传统即归因于庇古的征税说所认定的市场失灵便需要政府进行直接干预，尤其是对违法者征税。科斯提出政府直接干预可能并不是最好的方式，某些时候，市场依靠本身的协调机制便能很好的解决该问题，而且比政府更加有效。后来诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒将论文中的关于交易成本理论的核心思想概括为“科斯定理”。该定理有多种表达形式，而且备受争议，分歧较多。其中产权学派对其描述为:只要产权清晰，交易费用为零，资源配置的最终结果与权利的初始的配置无关或者只要产权清晰，资源配置将达到最优状态。该定理表明，法律权利的初始界定将影响总盈利的分配，因为它决定了每一方当事人以各自独立行为获得多少利益。

由于庇古征税理论忽略了政府在实施计划和征税的过程中也存在交易成本而存在重大缺陷，该交易成本主要体现为事前搜寻与企业相关的信息以及事后对企业进行惩罚所支出的必要成本。另一方面，庇古理论中的责任承担方式亦有不足。例如加害人必须向受害人赔偿的传统救济措施可能增加污染成本，因为如果达成协议就不存在企业应当避免坐落在污染者的附近或者采取其他减轻损害措施的理由。甚至在责任承担过程中，仅仅考虑形式上的加害者对受害者进行赔偿，往往会导致社会总福利的下降。因为权利之间存在相互性的问题，即“传统的方法掩益了不得不做出的选择的实质。人们一般将该问题视为甲给乙造成损害，因而所要决定的是：如何制止甲？但这是错误的。我们正在分析的问题具有相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害。必须决定的真正问题是，是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害。”

庇古征税理论的一个前提假设是，加害者即排污企业是承担责任的唯一的也是正当的当事人。而如果这种对损害责任进行分配的方法是不恰当的，也并不是有效率的，那么庇古的征税理论从源头上说就是错误的。科斯经过论证后认为，如果遭受损害的当事人采取适当措施以避免损害的成本小于加害人为避免排污所支付的必要费用，那么在这种情况下，仅对加害者征税是不恰当的。也就是说，在分析相关性的意义上，所有当事人都应当对所有的损害负责。只对企业征税的原因并不是由于它与遭受污染损害的人相比，他被主张对损害承担更大的责任，而在于依据相互性原则他是支付少于其行为强加于对方成本的唯一合适当事人。

科斯定理的另一种表达方式，即通常被认为是法经济学版本的描述形式包括两部分，实证的科斯定理，即当双方能够一起谈判并能合作解决争端时，无论法律的基本规则是什么，其行为都是有效率的；规范的科斯定理，即建立法律有助于消除私人进行合作谈判中的各种障碍，促使效率的改进或者交易费用为正，权利的初始配置与资源配置的效率有关。该定理表明，在存在市场交易费用的前提下，最初的权利分配情况对于整个社会的资源配置的效率高低至关重要，尤其是市场中存有妨碍私人谈判的不利条件时更是如此。因而，我们可以通过修正或改变原初不合理的权利配置的制度安排以消除部分障碍，达到提高效率和节约资源的目的。为实现有效控制排污计划而实施的“许可证交易”便是该定理所反映的思想理念的一个现实中的制度形式。

四、排污许可制度的好处及缺陷

环境资源作为一种公共物品，因其具有使用上的非排他性而导致该资源有被滥用的趋势。因此有必要重新界定相关权利，采取合适的产权形式，实现高效率地对环境资源的合理配置，使其外部性内化。排污许可证交易制度是在对污染物排放总量控制的前提下，利用市场的价格机制和竞争机制，允许排污指标在企业之间自由地进行有偿转让和买卖活动。由于激励机制的引导作用，导致各个企业竞相采取技术改进来降低排污程度，有利于改善环境质量，实现环境污染问题内部化。

排污许可证交易制度具有上述通过行政手段实施排污收费制度的优点，即可以将控制污染的负担以最低的成本有效地分摊，同时还可以部分克服其信息不足即能够避免企业反映不明确的问题。另外其本身内含的激励机制能够促进企业改进排污设备和技术，为进一步改善生态环境质量而做出贡献。一项环保政策都包括两个部分：提出总体控制目标和实现该目标的具体途径。而排污许可证交易制度涉及的内容只是该政策的第二个部分，即在一个允许的排污总量的前提下将污染额度以许可证的形式分摊该各个企业。这样做的好处是，基于利润最大化目标的企业会根据自己的经营活动过程中的成本－收益核算来尽力降低实际的排污量。他们会发现，将其污染水平控制在减少污染的边际成本等于市场上许可价格的这一点是最合理的。由于许可证可以通过市场自由交易和转让，因而所有企业会通过价格体系反映出的竞争激励程度而调整自己的措施，使得所有企业都把减少污染的边际成本调节到与同一许可价格相一致，致使所有污染源之间减少的边际成本就会趋于一致。

另外一个明显的好处是，由于每个企业都分到固定的排污指标，他就会采取各种措施使得其排污量控制在所分摊的排污指标范围内，就可以将剩下的没有用完的指标通过市场机制而卖给或租赁给需要该指标的其他企业，或者将其用于抵消该企业其他部门的超标的排污量。由于每个企业因自身实力的不同，存在安装治理污染的设备与购买排污信用之间的差异，用于治理污染所必须支出的成本就会不一样，因而排污交易就会存在。那些面临经营困境的企业就会将自己的剩余排污指标转让其他企业，从而筹措到资金来挽救自己的命运。另外，由于因新建或扩建污染源，对排污指标需求增加，在已有其它企业等着要填补其空缺时，排污权交易为工厂的关闭给予了最大的鼓励。这给新技术的采用和优化产业结构创造了良好的条件。

然而，排污许可交易制度也存在局限性和自身不可避免的问题。首先，由于排污许可交易制度只是达到政府为其制定总体控制目标所采取的具体措施，因而该制度不能对政府制定的总体控制目标做出合理的评价，政策合理性仍欠缺有效评估和细致论证。其次，既然是许可，那就意味着只有部分企业能够分摊到排污指标，而另外一部分企业则无法分摊到排污份额。这里面也有一个信息障碍问题即必须事先知道应该给哪些企业许可，不该给哪些企业许可是恰当的，由此而耗费巨大的用于甄别的信息成本。再次，给部分企业以许可就意味着制造了许可交易的市场进入障碍，只有获得许可证的企业才能够进入该市场，导致对市场中的企业以区别对待，违反了公平原则。第四，许可证交易存在巨大的交易成本，致使机会主义者主动寻求规避法律的种种措施，从而加大了企业守法的总成本，使得许可证交易产生负面影响。最后，由于不确定因素的存在，许可证交易制度是否能更有效取决于边际收益函数和边际成本的斜度以及两函数之间的关系。

正如科斯定理所表明的那样，在现实世界中，只要有交易就会存在交易成本。市场并不是在真空中运行的，其本身价格机制的形成也要耗费相应的成本，即便是克服了产权不清的障碍后，该问题仍然会存在。由于产权的形式具有多样性和变动性，所以在经济活动中具体采取何种产权形式才是有效率的，并不是一个先验的命题，而是根据效率原则进行具体比较后才能知道。在1937年的论文《企业的性质》中，科斯论证了企业存在的理由在于，它能够行使行政命令进行内部决策从而节省了大量交易成本。但同时，也会因命令链的延长而增加企业的行政成本。因而企业的边界取决于市场交易成本与企业内部行政成本之间的比较。也就是说，企业并非总是最有效率的，否则其他组织形式的存在原因不能给出很好的解释。

同样的道理，排污许可制度也并非总是有效率的，并不能因其在某些条件下比政府征税有效率，就否决了政府征税在任何时候都是无效率的。上述的排污许可交易制度的理论基础是建立在新古典微观经济学的边际成本－边际收益学说上的。由于污染的排放量是可以分割并可以测量的，因而每个企业付给每个受害者的补偿额应该等于该企业为治理污染所支出的边际成本，并使得受害者接受最后一单位的污染量。对于企业来说，最佳排污量应该是该企业因排污带来的边际收益等于社会边际成本即每个人的边际成本之和。所有这些目标都是在市场中通过交易方能实现，既然要交易就会有交易成本的存在。当企业面对的受害者的数量较少时，通过谈判达成协议的交易成本较低，这时通过市场本身的力量或许是最有效率的。但当受害者的数量不断上升时，企业为达成每一个协议所耗费的交易成本会明显上升，一旦当此交易成本达到可观的数量时，通过此种制度安排达到应有目标就不再是最有效率的。或许在这时，基于规模经济效应由政府代表每个受害者对企业征税比私人交易所支出的费用更少，也更有效率。
 
【作者简介】

吴义龙，河南省发展和改革委员会任职。