探讨《环境保护法》的出发点

【摘要】　　和谐社会的前提是人与自然和谐，《环境保护法》肩负实现人与自然和谐的历史使命。修改《环境保护法》需要把握三个基本问题：一是环境问题的本质。环境问题的本质就是人类活动及其影响超出自然环境的极限边界所致，《环境保护法》以义务为出发点来限制人类的活动，通过极限与分配来确定环境开发者的权利义务，协调人与自然的矛盾。二是《环境保护法》定位。将《环境保护法》定位于基本法，以履行循环利用资源、防治环境污染义务为出发点，遵循环境与资源整体性规律、生态规律等自然规律，整合、创新环境保护法律制度体系。三是反思环境管理权。国家为全体人民的利益履行保护环境资源的义务是国家享有环境管理权的前提，《环境保护法》强调环境保护管理部门履行保护环境的义务，创新环保靠政府、政府靠公众的运作机制。
【关键词】环境保护法；环境问题；环境保护；环境管理权;义务
【写作年份】2007年


【正文】
　　《中华人民共和国环境保护法》从1979年试行经1989年正式施行到今已有18个年头了，期间我国经济发展与环境保护发生了诸多变化，许多环境保护的理念与制度在不断创新，《环境保护法》的修改完善已引起学界与立法部门的密切关注。在众说纷纭中我们选择了《环境保护法》的出发点来探讨其修改与完善。
　　
　　一、环境问题的本质与《环境保护法》的出发点
　　
　　资源与环境是人类经济社会增长与发展的重要制约因素，当二十世纪五十年代以来的臭氧层破坏、全球变暖、酸雨、沙漠化和干旱、生物多样性破坏、资源匮乏、能源短缺等全球性环境问题威胁到人类生存与发展时，对资源开发利用及环境保护的法律调整就成为一国法律的重要使命。环境资源法学形成于二十世纪七十年代，特别是可持续发展成为世界各国的发展战略之后，环境资源法学已发展成法学的重要组成部分。
　　
　　环境资源法在应对环境问题的过程中诞生，是人与自然矛盾不可调和的产物。[1]人与自然的矛盾的直接表现就是环境问题日益严重，这是人类活动超越了环境的极限边界所致。在自然规律作用下，自然环境有一个生产有机物、降解污染物的最大能力，这给人类活动设置了一个极限边界，如大气、江河、海洋容纳污染物的最大能力，森林、草原、水资源等的最大供给能力等极限。这个极限是有限的人类生存空间的自然环境所具有的不可改变的特性或者功能。但是，人类的能力越来越大，人类活动给自然环境施加的压力更大，超越极限，自然环境已不堪重负而产生了所谓的正日益严重的环境问题。如海洋鱼类衰竭就是人类捕捞活动超越鱼类再生产能力给人类行为划定的开发利用海洋渔业资源的极限边界的结果；江河环境污染就是人类向江河排放污染物的活动超越其容纳污染物的最大能力这一极限边界的结果。可以说环境问题的本质就是人类活动及其影响超出自然环境的极限边界所致。
　　
　　抓住环境资源问题的本质，就找到了应对环境问题的钥匙——极限与分配。在自然环境极限边界内，环境资源是有限的，人类对环境资源的开发利用欲望却是无限的，以有限的环境资源满足人类无限的需求，需要贯彻分配的方法。[2]极限与分配涉及环境容量和环境承载力到底有多大？如何分配是合理的、有效的？这需要环境科学的研究。如何保障人类活动不超越环境容量和环境承载力的极限？如何保障分配的正常运行？等，这需要引入法律来规范人类的行为。人类为此创设了许多法律制度，如环境影响评价制度，对环境容量、环境承载力以及人类开发利用环境资源后果等进行环境影响评价；许可证制度，对人类分配有限资源进行规范化，等。如我国《渔业法》规定，对可捕捞的渔业资源，政府通过捕捞许可证来分配，根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度来保障渔业资源的可再生产能力，在有限渔业资源量的范围内确定单位或个人从事捕捞业的权利。[3]捕捞许可证的规定就是在强调不要突破渔业资源再生产能力的极限边界，在极限边界内有计划地在从事捕捞业的单位或个人之间分配可捕捞的渔业资源量，从而为从事捕捞业的单位或个人的捕捞行动设置限制，要求他们服从捕捞计划的统一安排，约束自己的牟利欲望，必须在捕捞许可证规定的范围内从事捕捞活动，以保证渔业资源不至于被过度捕捞而衰竭。包括捕捞许可证在内的环境资源许可证制度正是借用了许可证这种行政管理手段来分配有限的资源，通过加强对环境资源的许可证管理来保障分配的正常秩序，从而将人类开发利用环境资源的行为限制在自然环境的极限边界以内，达到保护环境资源的目的。[4]
　　
　　环境资源极限与分配给人们的行动设置限制所体现的基本精神是义务，它要求人们服从总体的安排，约束自己的行为，它用限制性的措施防范人们放纵自己的牟利欲望，履行持续利用资源、保护环境的义务。应对环境问题的环境资源法需要高度重视这种来自于环境资源极限的限制，在修改《环境保护法》时以义务为出发点来设计包括环境影响评价制度、环境资源许可证制度在内的各种环境保护法律制度，以环境科学的研究成果为基础，遵循自然规律，规范人们持续利用资源、保护环境的行为，调和人与自然的矛盾，解决环境问题，实现人与自然和谐。
　　
　　二、《环境保护法》的定位
　　
　　环境资源法从一开始就注重设计法律制度来应对环境问题，但《环境保护法》从立法之日起就主要是针对环境污染防治而设计的，经过多年的发展，相继建立起环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度、排污收费制度、限期治理制度、环境标准制度、清洁生产制度等环境污染防治法律制度体系。这种立法也主导了环境资源法学的研究，金瑞林先生在对20世纪环境法学研究进行评述时指出：过去环境法学研究的重点是围绕环境污染防治法，因此造成环境法学体系的内容明显地偏向于环境污染防治法，就连环境法的基本原则和基本制度的研究也不例外。[5]这种环境法学研究又反过来资助了环境污染防治的立法，忽视《环境保护法》对自然资源与生态系统的保护问题。
　　
　　金瑞林先生早就强调环境与资源的整体性和环境保护关系的复杂性决定了必须把环境与资源保护的社会关系视为一种特殊的社会关系，进行整体的、全面的保护和调整；环境社会关系的公益性使得对环境的保护和改善带来的恩泽与环境的污染和破坏带来的祸患不分阶级的由全社会共同享受和承担；环境社会关系的技术性也使得原有的各个部门法都不能满足这种需要，而必须创建一个新的综合性的并能对环境与资源进行整体、全面保护的法律部门来满足这种需要。[6]
　　
　　什么法律能承担起对环境与资源的综合保护呢？即将颁布实施的《循环经济法》给《环境保护法》带来了挑战。有学者考察了我国环境资源法体系中有关循环经济的法律规定，认为可以与时俱进，一步到位，整合原有立法成就，直接转向循环经济立法的发展方向，并考虑到环境问题日益严重，生态安全岌岌可危，通过法律手段积极推动社会大环境向着符合循环经济要求的方向前进，制定循环经济基本法[7]。不过另有学者对循环经济立法的定位进行了深入论述，认为循环经济法是当代环境资源法律与经济法律的交叉和整合，从本质上看应该属于环境资源法范畴，是当代环境资源法的一个重要组成部分、分支或子系统，需要研究循环经济法与环境资源法体系中原有子体系的区别、协调甚至重新组合问题。[8]环境资源法发展到今天，如何考虑环境与资源的综合保护已不容质疑，环境资源法在保护环境、防治污染、合理利用资源等方面发挥了应有的作用，许多法律制度设计如“三同时”制度、环境影响评价制度等仍将为保护环境所不可缺少，以循环经济法取代环境资源法是不现实的。但是将循环经济法定位于环境资源法的下位法也欠妥，循环经济法既涉及到资源的循环利用，又涉及到少排污而防治环境污染，这岂不模糊了环境资源法子体系之间的界限，不利于建立科学的环境资源法体系。
　　
　　如何建立与完善我国的环境资源法体系仍然是应当进一步深入研究的问题，抓住《环境保护法》修改的机会，将其定位于环境资源法的基本法而进行深入研究并进行修改，通过修改《环境保护法》来理顺、建立相对合理的环境资源法体系。《环境保护法》修改目标应当朝向将其作为国家的基本法并由全国人民代表大会通过，在内容上除了确立环境污染防治的基本原则外，还必须增加自然资源保护和生态保护的基本原则和制度以及完善环境管理行政组织、纠纷处理机制与环境法律责任条款。[9]这样的《环境保护法》应当是以履行循环利用资源、防治环境污染义务为出发点，遵循环境与资源整体性规律、生态规律等自然规律，系统地规范环境保护行为的法律。
　　
　　环境保护是由环境问题引起的。从起点上来看，没有环境问题就没有环境保护，环境保护是为了应对环境问题而实施的妥善处理人类对自然环境的利用与维护，人类社会的生存与发展同自然的固有秩序之间的关系而采取的各种措施。《环境保护法》系统规范环境保护行为需要建立、健全系列化的环境保护法律制度：①污染防治法律制度。环境保护首先就是要解决环境污染问题，这方面的法律制度随着各种环境污染防治单行法的颁布实施而形成了相当规模，《环境保护法》需要对其加以系统整理并从法学理论上对其加以深化。②环境破坏的预防与修复法律制度。人类的建设和开发需要改变环境的自然状态，在这个改变过程中常常造成环境破坏。环境保护的任务之一是促使人类在不破坏或少破坏环境的前提下实施他们所需要的建设开发活动；环境保护不仅要防止环境破坏，还要对已被破坏的环境进行修复。防止环境破坏方面的法律制度随着相关单行法的颁布实施而形成了一定规模，在生态环境恢复法律制度方面还需要不断创新。《环境保护法》需要将环境破坏和生态环境恢复纳入其保护范围，创新机制协调其与环境污染防治的关系，对环境破坏的预防与修复法律制度加以系统整理并从法学理论上对其加以深化。③资源保护法律制度。人类对资源有越来越多的需求，而可供人类利用的资源又是有限的，所以人类遇到的最大的环境问题之一也与资源有关。环境保护自然也以资源保护为重要内容。《环境保护法》需要高度重视保护土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、渔业资源、野生动植物资源等的单行法及其相关资源保护法律制度，探讨其与环境污染防治法有机整合的理论和机制，进一步丰富资源保护法律制度并纳入环境保护法律制度体系。④生物多样性保护法律制度。《联合国生物多样性公约》认为“生物多样性是指物种内的多样性、物种间的多样性和生态系统的多样性”，人类在工业、农业、运输业、建筑业以及旅游业等各个行业中都在威胁并且消耗着生物多样性。然而人类在保护生物多样性法律制度建设方面却重视不够，自然保护区建设、防止外来物种入侵、保护生态系统等方面的法律制度均不完善。《环境保护法》需要不断创新、完善我国生物多样性保护法律制度，强调对多种多样活的动物、植物、微生物和它们所拥有的基因及其生境，它们与其生存环境有规律地结合在一起所形成的复杂的生态系统的保护。
　　
　　正如徐祥民先生在总结现代环境法发展阶段时所指出的哪样：现代环境法自从产生以来经历了两次大的变化，度过了两个阶段并已进入第三个阶段。第一阶段，污染防治法时期。这个时期环境法的基本特点是在为应对环境公害和其他环境损害而做“末端”治理。制定环境质量标准和污染物排放标准，降低排放物的危害程度。第二阶段，环境保全法时期。这个时期环境法的基本特点从人类环境行为这个“源头”并在产品的生产、流通、消费等的全过程中做保全环境的努力。第三阶段，循环型社会法时期。这个时期的环境法的基本特点是引导社会尊重自然，谋求人类与自然和谐相处。[10]进入第三阶段，人与自然和谐是建设和谐社会的前提和基础，环境资源法肩负起实现人与自然和谐的重任。确立《环境保护法》作为基本法地位，从循环利用资源、防治环境污染的环境与资源整体性出发对规律性、共性、综合性等问题进行一般性规定，指导各个领域的环境保护行动，协调人与自然的矛盾。
　　
　　三、从环境案例反思现行环境管理权
　　
　　应对环境问题的法学不得不关注环境问题本身，实践中的环境保护案例得到了环境资源法学者的普遍关注，不少学者专门编著出版了环境资源法案例教程。在众多的案例中我们仅从刘工超诉北京市环保局抽象行政行为案说起。刘工超于1998年2月购买了一台化油器捷达轿车。1998年12月，他为了响应北京市人民政府治理汽车尾气污染、改善大气质量的号召，自费安装了韩国生产的“马哥马——3000”尾气净化器。经检测，其尾气排放明显低于北京市技术监督局发布的DB11／044--1999《汽油双怠速污染物排放标准》(以下简称044标准)。但北京市环保局、市交通局、公安交通管理局联合发布的《关于对具备治理条件的轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》(以下简称513通告)规定：1995年1月1日以后领取牌照的桑塔纳、富康、捷达等小客车必须安装电控补气和三元催化器，经验收达标并取得绿色环保标志后，方准予年检。显然，刘工超私车如未安装513通告指定的产品，无论采取何种尾气治理措施、无论治理是否达标，市环保局都不予尾气复检，也不准许参加年检。自1998年8月起，刘工超就上述通告相关规定的合法性，向北京市环保局提出质疑，并多次与其联系参加当年年检事宜。该办答复：不安装电控补气和三元催化器就不能年检。刘工超不服，于同年12月24日依法申请行政复议。国家环保总局于2000年2月对本案作出行政复议决定后，刘工超对其有关内容仍不服，故向法院起诉。关于这个案例，学界更多关注了是否能将抽象行政行为纳入环境行政诉讼的受案范围，并提出相关的立法建议。[11]
　　
　　当然，我们并不否定北京市环保局、国家环保总局的执法行为和法院的司法行为，刘工超败诉了。我们要质疑的是在当今环境保护时代，这本不该发生的案件为什么发生了？为什么刘工超响应北京市人民政府治理汽车尾气污染、改善大气质量的号召而自动履行环境保护的行为得不到环境保护部门的支持？当北京市环保局答复刘工超“不安装电控补气和三元催化器就不能年检”时，北京市环保局是在履行保护环境的职责还是在维护环境管理权？事实是刘工超自动履行保护环境义务、防治北京大气污染的行为输给了我国现行的环境管理体制及环境管理权！这是否直接打击了公众参与环境保护的积极性，是否与环境资源法倡导的人人有保护环境的义务背道而驰呢？《环境保护法》设置的环境管理体制如不能有效支持公众自觉保护环境的行为，而只是借助法律的外衣来加强环境管理，资助环境管理权，这样的《环境保护法》确实到了必须修改的时候了。
　　
　　国家作为环境资源法律的主体并广泛行使环境管理权是二十世纪五十、六十年代爆发全球性环境危机、资源危机、能源危机等环境问题以来的事情。为应对全球性的环境问题，主要依靠个人来保护环境不仅效率低，而且力不从心，需要国家权力来强化保护环境的行为，其理论依据有很多，“公共信托论”就是一种典型代表。[12]依据该理论，国家环境管理权的行使是为了管理好环境，其责任是合理利用和保护环境资源，国家环境管理权滥用而造成环境资源破坏将承担法律责任，即国家环境管理权的设置是以履行保护环境资源的义务为出发点，并最终落实到保护环境资源质量上来。
　　
　　在《环境保护法》修改中以义务为出发点来设置环境管理体制，就是要强调环境保护管理部门履行保护环境的义务，创新环保靠政府、政府靠公众的运作机制，并以环境资源质量是否得以保证作为检验环境保护管理部门环境管理权行使是否得当的标准，拓展环境责任范围，创设环境保护管理部门合法管理行为给他人依法履行环境保护义务而造成损害的承担赔偿责任。
　　
　　如果北京市环保局、国家环保总局以履行环境保护义务为出发点来积极行使环境管理权，采取各种措施发动公众广泛参与北京市治理汽车尾气污染、改善大气质量的活动，可能不会产生仅仅依靠发布几个文件、规定使用少数几种治理汽车尾气的设备来达到治理汽车尾气污染、改善大气质量的目的，也可能不会出现要刘工超向环境管理权低头，放弃可能更有效的治理汽车尾气设备的事实！即使发布了513通告这样的文件，如果北京市环保局、国家环保总局始终坚持履行环境保护义务是环境管理权的前提，面对刘工超自费安装的尾气排放明显低于044标准的尾气净化器时应该是积极主动的行使检测、监督权，寻求解决保护环境实践与文件冲突的方法，给类似于刘工超这样的积极配合政府治理北京市汽车尾气污染、改善大气质量的公众以奖励，以此激励公众以各种有效方式参与环境保护的积极性，具体落实改善北京市大气质量的活动。这样依靠公众的配合，实现北京市大气质量的改善就将成为北京市环保局正确行使环境管理权的最好证明。
　　
　　这种有关国家环境管理权的法律制度设计实质上是在突出国家为全体人民的利益履行保护环境资源的义务，这就是国家享有环境管理权的前提，这样的《环境保护法》就是以义务为本位的法律。


【作者简介】
田其云，中国海洋大学法政学院，副教授，博士，从事环境资源法学研究和教学。


【注释】
[1] 学界大多数学者基本认同环境资源法的产生是人与自然的矛盾不可调和的结果。如金瑞林先生认为现代环境法的产生，不是因为阶级矛盾不可调和，而是因为生产力的发展严重危害了人类生存环境，也就是说，环境法产生的背景不是阶级矛盾，而是人同自然的矛盾。当然，这些矛盾也包含了某些政治和经济的因素。但是起决定作用的即决定事物本质的不是阶级矛盾而是人与自然的矛盾（参见金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1999年版，第33页）。蔡守秋先生认为环境资源法的产生，主要是人与自然的矛盾的激化，人与环境的关系的不协调的结果（参见蔡守秋主编：《环境资源法教程》，武汉大学出版社2000年版，第54页）。周珂先生认为环境法并非阶级矛盾不可调和的产物，而是人与自然矛盾的直接产物（参见周珂著：《生态环境法论》，法律出版社2000年版，第35—36页）。
[2] 徐祥民先生认为分配的方法是解决有限的资源和无限的欲求之间矛盾的有效方法，即使人类科学技术的发展可能在一定程度上扩展人类可利用的资源消耗的极限量，分配的方法也仍然是有效的，可行的。参见徐祥民：《极限与分配——再论环境法的本位》，载《中国人口·资源与环境》，2003年第4期。
[3] 参见《中华人民共和国渔业法》第22、23、24条。
[4] 环境资源行政许可的目的包括合理、利用和保护、改善环境和自然资源，维护环境公共利益和人与自然之间的环境秩序。参见蔡守秋主编：《环境资源法学》，湖南大学出版社2005年版，第166页。
[5] 金瑞林、汪劲著：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第20页。
[6] 金瑞林、汪劲著：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第34页。
[7] 周珂、马绍峰、姜林海：《循环经济立法研究》，《武警学院学报》2005年第1期。
[8] 蔡守秋：《论循环经济立法》，《南阳师范学院学报（社会科学版）》2005年第1期。
[9] 金瑞林、汪劲著：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第28页。
[10] 徐祥民、陈书全等著：《中国环境资源法的产生与发展》，科学出版社2007年版，前言。
[11] 参见王树义主编：《环境与自然资源法学案例教程》，知识产权出版社2004年版，第42—47页；王灿发主编：《环境与资源保护法案例》，中国人民大学出版社2005年版，第47—51页。
[12] 美国密执安大学萨克斯教授等根据环境保护的需要，对公共信托论进行了如下改造：大气、水流、日光等环境要素是全体人民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害，共有人为了合理利用和保护共有财产，将其委托给国家保护和管理。国家和人民之间的关系是受托人和委托人之间的关系，作为受托人的国家有责任为全体人民的利益对受托财产加以保护，即国家应该作为全体国民的委托人管理好环境；受托人如果滥用委托权，未经委托人同意处置此项财产，或由此而对委托人造成侵害，则应承担法律责任。参见蔡守秋主编：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版，第233页。