论《环境保护法》修订中的几个问题----以比较法为视角

【摘要】　　1989年颁布施行的《环境保护法》在我国环境保护实践中发挥了积极作用。但是，随着时代的变迁和国内外社会、经济、政治和环境保护形势的发展变化，中国的环境问题也越来越成为影响可持续发展和人民生命安危的重大经济和社会问题。近年来，修改《环境保护法》的呼声越来越高。目前，学界从《环境保护法》的名称、原则、制度等各个方面展开了积极讨论。本文从比较法的角度，提出我国《环境保护法》亟待修订的五个方面。
【英文摘要】“Environment Protection Law” that promulgation implement developped the positive effect in our country environmental protection practice in 1989.But, change along with the ages with domestic and international society, economy, the politics changes with the development of the environmental protection situation, the Chinese environment problem also becomes more and more the influence can keep on the development with the important economy of the life peace or chaos in people with social problem.In recent years, the noise of shouting of the amending “Environment Protection Law” is more and more high.Current,the academic circles already from the name, principle, system an angle for launching positive discussion, this text from the perspective of comparative law , put forward five aspects in the amending of “Environment Protection Law”.
【关键词】环境保护法；修订；比较法
【英文关键词】environment protection law; amending; comparative law
【写作年份】2007年


【正文】
　　《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）自1979年试行、1989年正式颁行已有18至28年的历史了。《环境保护法》在推动人们树立环保意识、遏制污染蔓延、缓解社会矛盾等方面发挥了积极的、不可替代的作用。但随着经济社会的发展，该法的缺陷与不足日益暴露出来。现行《环境保护法》已远远滞后于我国经济社会发展和环境保护实践的现状，亟待修改。现实问题的存在，引发了当前对《环境保护法》的激烈争论。目前学界大致存在两种观点，一种观点认为，中国需要一部环境保护基本法，因此，应对现行的《环境保护法》及时进行修订完善，以适应形势发展的需要；另一种观点认为，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，在单行法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在的理由，因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废止。笔者同意第一种观点。
　　由环境问题的共性所决定，世界各国为解决环境问题所采取的措施具有一定的趋同性。基于全球环境立法的趋同化，本文以比较法为视角，对《环境保护法》需要修订的五个方面进行探讨。
　　
　　一、 确立《环境保护法》的基本法地位
　　
　　从理论上讲，环境基本法是指在一国环境法律体系内，由国家立法机关指定的、与单项环境法律相对应处于最高位阶的、包含国家环境政策、目标、基本原则和基本制度在内的综合性环境保护法律，是宪法和其他单性环境法律文件相联结的枢纽和中介，对一国环境法律秩序的构建起着基础和核心的作用。各国（地区）在制定环境基本法之后都会通过各种形式强调环境基本法在国家环境法律体系中的指导地位。因此，有“环境宪法之称”。例如美国的《国家环境政策法》，它在美国环境法体系中的地位主要是由其性质和作用决定的。就其性质而言，它是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律，它对一切联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任，以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散的局面。就其作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了内部和外部的条件。由于《国家环境政策法》的特殊性质和作用，同其他的环境法律相比，它在美国环境法体系中显然处于更高的位置。可以说环境基本法是在人类面临严重的环境问题，重新审视人类与环境的关系，选择新的生产方式和生活方式的产物。它虽然仅仅只是一个法律文件，但具有划时代的意义。
　　从环境法实践看，许多国家走过了“从单行法到基本法”的道路，基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训中得出的结论。环境问题早已存在，不少国家试图通过颁行单行法律法规以解决问题，但由于始终未将环境问题的解决与人类的生产方式、生活方式或发展模式联系起来，没有重视环境资源的整体性、生态性、开放性特征，单行法的作用十分有限。直到20世纪60年代人类环境问题的大讨论，随后《人类环境宣言》的出台，才使人们真正认识环境与发展，环境与资源、环境与人口的关系，认识到需要有统一的发展目标和发展战略，需要有统一的法律。对环境问题认识的质的飞跃导致了环境基本法的出现。1972年前后世界各国掀起了制定环境基本法的第一个高朝，大多数国家的环境基本法是在这一时期出台的。1992年，联合国环境与发展大会的召开，《地球宣言》将可持续发展作为全球环境保护的根本目标，继《人类环境宣言》以后又一次使人类对环境问题的认识产生了新的飞跃，环境与发展成为迈向21世纪的人类面临的最大障碍，在这一挑战面前，各国纷纷对环境保护基本法进行了检讨，一些过去没有环境保护基本法的国家迅速制定并颁行了环境保护基本法，如泰国以及拉丁美洲诸国；一些已经制定有环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了修订或重新制定新的基本法，如日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》，完成了环境保护以公害治理为主到全面保护环境的过程。1992年以来，世界各国颁行环境基本法的热潮方兴未艾，在欧洲甚至出现了象《欧盟环境保护法》这样的国际性区域的环境基本法。
　　
　　“环境单行法到基本法”的运动轨迹，揭示了环境基本法应有的功能和地位，反映出世界各国环境立法发展演变的规律和趋势。
　　
　　我国环境立法的实践，是在世界各国制定环境基本法的高潮中发展起来的。1972年6月斯德哥尔摩人类环境会议以后，国务院于1973年召开了第一次全国环境保护会议，颁布了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，成为我国1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》的雏形。20世纪80年代初中期，我国基于基本国情的变化，又对《环境保护法（试行）》进行了修改，新修改的《环境保护法》于1989年12月颁布，即我国现行的《环境保护法》。
　　
　　但是，对于《环境保护法》是否为我国的环境基本法，学界还颇有争议。笔者认为，从现有的环境立法来看，尚不能认为《环境保护法》能够等同于环境基本法。理由如下：1、立法没有明示的规定，也没有那一部环境法律言明是根据《环境保护法》的规定而制定的。2、我国有两部环境保护法，即《环境保护法》和《海洋环境保护法》，而且前者比后者单薄得多，后者自成体系。3、《环境保护法》和其他环境法律属于同一个立法机关制定，在效力层次上一样的，不存在《环境保护法》是其他环境法的立法依据。4、许多环境法的单行法律是90年代后半期制定或修订的，许多原则明显与《环境保护法》相左。因此，《环境保护法》只能被认为是一部综合性的、临时起着环境基本法作用的环境法律。
　　
　　综观世界各国环境立法发展演变的规律和趋势和我国《环境保护法》的性质，笔者认为，对《环境保护法》的修改首先应确立其环境基本法的地位，使之成为实质意义上的环境基本法。全国人大环境委员会或其他专门委员会应当按照立法程序，向全国人民代表大会提出修法的议案或草案，将《环境保护法》以国家基本法的形式修改通过。
　　
　　二、以可持续发展为立法目的
　　
　　《环境保护法》的立法目的体现了基本法乃至整个环境法律体系的价值目标。可持续发展和追求人与环境的和谐共处已成为世界各国环境立法普遍追求的价值目标。早在1987年在斯德哥尔摩召开的世界环境大会上，就提出了可持续发展观。目前，大多数国家选择环境优先的战略。如2002年《俄罗斯联邦环境保护法》序言指出：“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。”制定于1993年的日本《环境基本法》的主要内容也明确规定将日本社会建设成为减少对环境负荷的可持续发展的社会；制定于1997年的加拿大《环境保护法》也在前言中以15个方面的“鉴于”宣示了其可持续发展的立法意图。
　　
　　但是由于《环境保护法》1989年制定时，我国还是处于以计划经济为主逐步向市场经济转变的经济体制，生产力不发达，生产比较落后，从社会经济发展的大局出发，环境保护还是让位于“以经济建设为中心”，最终形成了“发展优先”的政策格局。经过十多年的经济发展，我国的国民经济有了巨大发展，社会生产力明显提高，资源、环境的压力已成为经济发展的主要“瓶颈”，现行的《环境保护法》已明显不适应社会发展的要求，无法满足环境保护的需要。
　　
　　所以，在可持续发展的基本战略背景下，在当前全国环境保护的严峻形势下，必须对《环境保护法》的立法目的和指导思想的规定重新定位，将实施可持续发展作为环境基本法的立法宗旨，确立可持续发展的法律地位。
　　
　　三、确立政府环境责任
　　
　　从美国、日本、加拿大等国的立法实践看，这些国家的环境基本法立法对政府环境责任的规定较多，义务性、鼓励性和授权性规范也运用得较多，很少对政府各职能部门的职权作出直接规定，对政府各职能部门的职权和职责通过授权性规范由政府根据现实自由裁量。这样做的目的在于通过义务性和授权性规范将环境责任明确赋予各级政府，以避免因政府各部门在环境实践中存在的权力交叉和重叠问题而影响国家环境保护政策的圆满实行。因为现代环境行政实际上包含有环境污染行政和自然保护行政两个方面，而这两方面的行政权力又受到来自有关经济行政权力的牵制。例如，在工业污染（传统的“三废”）排放方面，控制措施与产业现有条件、技术现有状况、未来产业发展以及国家或者地方的财税等有着密切的联系，因此除专门的环境管理机关外，管理职责还涉及经济、规划、工业以及公共管理部门。另外，在自然保护与资源开发利用的关系问题上也是如此。
　　
　　所以，只有将环境责任明确赋予各级政府，才能真正促进政府及其责任长官在本地区有关环境与发展关系的问题上综合平衡，不至于顾此失彼。
　　
　　与外国环境立法不同的是，我国现行《环境保护法》对行政权务关系的责任正好定位于各级政府的环保部门和其他部门之上。至于各级政府及其主要负责人的责任，除了在环境方面宏观决策权力规定以及政府有权干预和限制环保部门的职权外，政府环境责任的规定相对较少。
　　
　　在《环境保护法》未将环境责任明确赋予各级政府，而只是授权委任各级政府主管部门的情况下，政府各部门之间关于环境与发展问题的所有矛盾或冲突最终将集中向政府及其主要负责人反映。如果政府的环境责任未通过立法予以明确，终将导致政府及其主要负责人在环境与发展关系的决策面前会出现“重经济增长，轻环境保护”的现象。
　　
　　当前我国环境问题仍在恶化的现实告诉我们，如果不将环境保护的责任明确赋予各级政府而不是政府部门，不建立追究政府主要负责人的环境责任制的话，地方各级政府及其主要政府官员还将为追求本地区短期的经济利益而忽视长远的环境利益，环境破坏的悲剧还将在我国继续发生。
　　
　　为了加强政府的环境保护责任，就必须通过修改《环境保护法》，以国家基本法的形式明确中央和地方政府的责任。除由单项环境法律将资源保护的具体执行事务规定赋予政府职能部门外，应当将地方环境事务的职权和职责统一赋予各级政府，并大张旗鼓地宣传鼓动，促使社会各界监督政府行为，真正实现各级政府对环境质量负责的目的。
　　在职责定位上，确立政府为环境第一责任人。我国应借鉴发达国家的立法经验，在《环境保护法》中明确规定：保护环境是国家、政府、每个公民、企业、社团的共同责任，但首先是政府的责任。各级政府首长是本区域内环境保护的第一责任人。把环境保护作为每年考核政府官员的重要内容，并且由同级人大和选民来考核评价。
　　
　　四、建立健全公众参与制度
　　
　　公众参与制度是许多发达国家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度，其含义是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公众的切身利益。建立公众参与的法律制度是实行环境法治的根本途径。美国早在1969年《国家环境政策法》中宣布“国会认为，每个人都应享有健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献”；同时规定联邦政府的一切部门应将其制定的环境影响评价和意见书“向公众公布”，并“向机关团体和个人提供关于对恢复、保持和改善环境质量有用的建议和情报”。1992年由联合国通过的《里约宣言》也明确提出：“环境问题最好是在全体市民您的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级每一个人都应能适当地获得公共当局所特有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。”
　　
　　在我国，虽然早在1972年环境保护方针中就规定有“大家动手保护环境”的思想，1989年《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”。此后，第九届全国人大常委会第30次会议通过的《环境影响评价法》对公众参与的主体、范围、方式，对公众意见的处理等也作了较具体的规定。然而，同其他国家的先进做法相比，从严格意义上说，我国的公众参与与制度总体上还缺乏系统、明确和具体的规定，没有程序和制度保障，使得这一“权利”流于空泛，缺乏实在的意义。作为基本法的《环境保护法》，应当将公民参与具体化、制度化，明确公众参与环境保护的权利义务、主要途径、形式、范围、程序及保障机制，为公众参与环境保护提供根本保证，鼓励和保护公众更多地参与环境管理，促进环境保护目标的实现。
　　
　　五、建立环境公益诉讼制度
　　
　　与一般民事侵权不同，环境侵权具有广泛性、长期性、隐蔽性、复杂性等特点，而受害者往往是普通公民——分散的弱势群体，单枪匹马无力提起环境侵权诉讼。为解决这一矛盾，发达国家便设立了公益诉讼制度，如美国的《清洁空气法》、《清洁水法》规定：任何个人、公民或公众团体都可以在法院对污染者提起要求其遵守环境法的诉讼，而不问违法者是个人、公司、联邦或州政府机关及其企业，甚至于美国政府。在英国，公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济，只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起司法长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求司法长官由自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼。这种为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度可以认为是公益诉讼的一种过渡型形态。
　　
　　为了有效保护受害人尤其是弱势群体的合法权益，《环境保护法》应明确规定：任何个人、企业、机关、社团都有权对环境违法行为提起诉讼。为防止人们怠于行使公益诉讼权，法律应明确检察机关有责任提起环境违法的公益诉讼，包括以原告身份提起行政诉讼。为保证环境侵权诉讼公平合理，《环境保护法》应设置有利于公众（受害人）的规则，如赋予原告调查权、举证责任转移、因果关系推定、诉讼费用分担等。


【作者简介】
彭欣，女，河南省周口市人，昆明理工大学2006级环境与资源保护法研究生；武静，女，黑龙江哈尔滨市人，昆明理工大学2006级环境与资源保护法研究生；李希昆，男，昆明理工大学法学院教授，研究方向：环境与资源保护法。


【注释】
[1]吕忠梅：中国需要环境基本法《法商研究》，2004，(6)．
[2]王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版。
[3]周训芳：《环境法学》，中国林业出版社2000年版。
[4]常纪文：《环境保护法》需修订完善，载//www.cass.net.cn
[5]汪劲：《环境法律的解释：问题与方法》，人民法院出版社2006年版。
[6]肖剑鸣、欧阳光明：《比较环境法专论》，中国环境科学出版社2004年版。
[7]蔡守秋：《欧盟环境法的特点及启示》，载《福建政法管理干部学院学报》2001年7月第3期。
[8]朱向东、王世卿：《简论环境保护法的修改与完善》，载//www.cnbgt.com