论环境侵权法的完善----从《环境保护法》完善的角度

【摘要】　　环境侵权法是环境保护法体系中的重要组成部分，《环境保护法》的修改与完善，包括完善其中的环境侵权民事责任制度相关规范。本文以《环境保护法》中与环境侵权密切相关的法律规定为线索，从环境侵权的构成要件、抗辩事由、纠纷处理以及责任承担方式等四个方面入手，分析其缺陷，提出修改《环境保护法》具体条款进而完善环境侵权法的建议。
【英文摘要】 Environmental Tort Law is an important part of the system of Environment Law. This article is indicated by clauses related to environment tort in the Environment Law, then find out limitation of Environmental Tort Law and put forward some advice of composing element, cause of plea, dealing with dissension and take the legal duty.
【关键词】环境侵权法；环境保护法；法律规定
【英文关键词】 Environmental Tort Law; Environment Law; Legal prescript
【写作年份】2007年


【正文】
　　现行《中华人民共和国环境保护法》于1989年12月26日颁布实施，至今已逾18年。随着《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《节约能源法》等新兴立法的出现以及《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《草原法》等单行法的修正，《环境保护法》越来越不能适应现阶段的环境保护要求，不能完全符合其作为环境保护基本法的身份。《环境保护法》需要修改已是不争的事实并迫在眉睫，笔者认为，环境侵权法是环境保护法体系中重要的一个组成部分，环境侵权法的完善也是《环境保护法》完善的核心内容之一。
　　
　　一、我国环境侵权法现状
　　
　　在我国，环境侵权法是指调整有关因污染、破坏环境侵害他人合法的财产权、人身权以及环境权益而产生的相关的环境侵权责任关系的法律规范的总称。[1]其法律渊源包括：《宪法》、《民法通则》、《环境保护法》、单行法、立法解释和司法解释。
　　
　　首先，1986年的《民法通则》对包括侵权在内的各种侵权行为的民事责任作了原则规定。其中第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”；第107条规定：“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任。法律另有规定的除外”；第134条规定：“承担民事责任的方式主要有；⑴停止侵害；⑵排除妨碍；⑶消除危险；⑷返还财产；⑸恢复原状；⑹修理、重作、更换；⑺赔偿损失；⑻支付违约金；⑼消除影响、恢复名誉；⑽赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用”。此外，第130条关于共同侵权民事责任的规定、第83条关于不动产相邻关系的规定等，也与环境污染侵权责任有关。《民法通则》的相关规定是环境侵权法律责任的重要依据。
　　
　　其次，1989年的《环境保护法》对因环境侵权引起的法律责任作了规定。其中，第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任”；第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”
　　
　　再次，《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等单行法对因环境侵权引起的法律责任作了具体规定，成为环境侵权的主要法律依据。比如：1996年的《固体废物污染环境防治法》第71条规定：“受到固体废物污染损害的单位和个人，有权要求依法赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。”
　　
　　最后，国家授权的机关在其职权范围内作出的与环境侵权相关的立法解释或司法解释，也具有法律的效力。比如：1992年全国人大常委会法制工作委员会针对国家环境保护局有关请示给予的答复：“因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，环境保护行政主管部门依据《环境保护法》第41条第2款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害引起的排场责任和赔偿金额的纠纷所作的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”[2]
　　
　　二、我国环境侵权法缺陷及完善建议
　　
　　必须承认，我国学者就环境侵权责任制度的研究已比较充分，也针对环境侵权责任制度提出了很多建议，笔者在对这些成果表示尊敬和赞同的基础上，主要针对与我国《环境保护法》的修改有密切关系的环境侵权问题提出自己的一些见解。
　　
　　（一）环境侵权的构成要件完善
　　
　　关于环境侵权构成要件的争论一直没有停止过，争论的焦点在于是否以“违法性”作为客观方面的要件之一。许多学者都对此问题进行过各自的评论，各有道理，在此不一一赘述。总的说来，支持取消“违法性”作为环境侵权的构成要件的呼声更强，并且在司法实践中也已贯彻执行追究“合法”行为所造成的环境侵权责任。但是，在立法上我国相关法律规范并不统一。从理论上讲，既然是取消，那么现行立法应当承认了“违法性”作为构成要件。《民法通则》第124条明确指出要违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，才承担民事责任。很多人认为该条规定是“违法性”作为环境侵权构成要件的法律依据，那么，如果我们要取消“违法性”作为构成要件，岂不是要先修改《民法通则》？笔者认为并非如此结论。《民法通则》第124条的规定我们应当理解为，如果因环境污染造成侵权应当依据的是国家环境保护和防止污染的相关规定，而不是对“违法性”的明确规定。所以，我们要修改的应当是《环境保护法》。现行《环境保护法》第41条第1款是环境侵权主要的依据，该款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”虽然，这一规定看上去并没有将“违法性”作为承担责任的前提，但是却与《民法通则》中“违反国家环境保护和防止污染相关规定”似乎像悖，而且大部分普通公民都认为要承担责任首先必须要违法，这样的规定在实际操作中易造成混乱，事实也是如此。
　　
　　笔者坚决支持否定“违法性”作为环境侵权的构成要件，并认为应从立法上确立下来。具体建议为将《环境保护法》第41条规定细化，其中，第1款规定：“违法本法规定，污染环境造成他人损害的，有责任排除对受害人的危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”第2款规定：“没有违反本法规定，仍污染环境造成他人损害的：（1）造成一般或轻微危害的，应立即排除对受害的危害；（2）造成较严重危害的，应立即排除对受害人的危害，并赔偿受害人的损失。”这样的规定有以下优势：第一，更加明确了即使没有违反法律规定也可能要承担法律责任，体现了环境保护法的原则以及环境侵权的特殊性；第二，明确了没有违反法律规定造成的环境侵权的责任要比违反法律规定而应承担的责任要轻，合乎法理中公平的原则；第三，在实践中，没有违反法律规定的行为所造成的危害往往不大，依据这样的规定，侵权者往往只需要纠正自己的行为使其不再危害他人即可。这样既保护了受害者，同时也给合法行为者减轻了负担。
　　
　　（二）完善环境侵权的抗辩事由
　　
　　因为环境侵权民事责任的归责原则适用无过错规则原则，所以其抗辩事由相对其它侵权也较严格。[3]目前，得到公认的作为环境侵权抗辩事由主要包括：不可抗力、第三人过错、受害人过错、正当防卫、紧急避险。关于环境侵权的抗辩事由，我国法律规定相当不统一规范，这完全不能适应现代法治国家的要求，其中，《环境保护法》作为环境保护方面的基本法，对抗辩事由的规定只涉及不可抗力，是我国环境侵权法乃至环境保护法体系的严重缺失。针对这样的现状，笔者认为《环境保护法》在修改中必须将除了不可抗力之外的几个抗辩事由予以确立。这样做的目的在于：第一，从立法上完善环境侵权责任制度进而完善环境保护法体系；第二，在实践中，更利于相关部门和法律工作人员的操作；第三，有利于公民对环境侵权民事责任抗辩事由的认识和理解。
　　
　　另外，笔者认为应当减少环境侵权的抗辩事由，具体而言，将紧急避险和正当防卫排除在环境侵权抗辩事由之外。目前，将紧急避险和正当防卫作为环境侵权抗辩事由的理由主要是：根据《民法通则》128条和129条的规定，理应认为环境侵权民事责任中行为人符合正当防卫和紧急避险条件的可以实施防卫权，即行为可以通过破坏行为人环境权益的“侵权”方式对不法侵害人进行防卫。因为环境侵权法属于民事侵权法的组成部分，在民事侵权法上正当防卫可以成为抗辩事由，同样，在作为其子系统的环境侵权法上，正当防卫和紧急避险亦应具有存在的合理性与必要性。[4]但是，笔者认为这一理由比较牵强。环境侵权相对于其他特殊侵权更具特殊性，环境侵权者一旦造成侵权不仅会侵犯单位或个人的权益，还会给属于所有人的环境造成危害，所以，理所应当更加严格规范环境侵权的抗辩事由。也就是说，正当防卫和紧急避险在一般侵权和其他一些特殊侵权中可以成为抗辩事由，却不能成为环境侵权的抗辩事由。《环境保护法》需要在修改中将不可抗力、受害人过错、第三人过错明确做出规定。
　　
　　（三）环境侵权纠纷处理相关规定的完善
　　
　　现行《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”其中，关于“处理”的性质也由立法解释所确立，即在1992年全国人大常委会法制工作委员会针对国家环境保护局有关请示给予的答复中明确指出环境保护行政主管部门对环境侵权纠纷的处理的性质是调解。在最新修订的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等单行法中，对侵权纠纷处理的规定都使用了“调解”的字样，反而作为基本法的《环境保护法》却需要立法解释来进行补充，这一现状亟待解决。
　　
　　其次，《环境保护法》第41条第2款的规定在实践中有明显的弊端。假设发生了环境侵权纠纷，受害人申请环境保护行政主管部门进行调解，存在两种情况，第一种情况是：如果环境保护行政主管部门不予理睬，受害人可以以环境保护行政主管部门不作为对其进行行政诉讼，并继续以民事诉讼的方式起诉侵害人。第二种情况是：如果环境保护行政主管部门接受申请进行调解，作出调解决定，受害人不同意，他可以不理睬环境保护行政主管部门的决定而向法院提起民事诉讼。我们可以发现，这样就等于以立法形式赋予了当事人最终决定权，客观上等于替法院对于环境保护行政主管部门的行为进行了效力认定，当事人可以依照自己的意志决定是否接受环境保护行政主管部门的决定。[5]同时，在第二种情况下，如果侵权人对处理决定不服，却不能以环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼，更不可能提起民事诉讼，即被申请人的请求权实际上被剥夺了。[6]其实，对于这一规定的弊端，吕忠梅教授在《环境诉讼初探》中有更加详尽的论述。为了不让“当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉”名不副实，并且削弱当事人对环境行政主管部门处理决定的判断权，应当尽快建立独立的环境诉讼制度，《环境保护法》作出相应修改。
　　
　　（四）完善环境侵权的责任承担方式
　　
　　如前所述，《民法通则》规定的民事责任的承担方式包括：⑴停止侵害；⑵排除妨碍；⑶消除危险；⑷返还财产；⑸恢复原状；⑹修理、重作、更换；⑺赔偿损失；⑻支付违约金；⑼消除影响、恢复名誉；⑽赔礼道歉。其中可以适用到环境侵权中的有：停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉。但是，《环境保护法》明确规定的承担方式只有：排除危害、赔偿损失。从立法上看，环境侵权的责任承担方式和一般侵权的责任承担方式有很大不同，环境法学者给出的解释是，排除危害实质上包括了停止侵害、排除妨碍和消除危险。这样的解释在实践部门也得到了认可，看似合理。
　　
　　笔者认为这样的现状有很大的弊端。第一，环境侵权虽然是一种特殊的侵权，但是仍然属于民事侵权的范畴，承担责任的方式也应当在民事责任承担方式范畴之内。我们目前的做法是为了让环境侵权责任的承担方式包含于民事责任的承担方式之内，赋予“排除危害”广泛的含义，这明显不符合现代法治国家的法制要求，更不符合立法规范的要求。第二，不利于环境保护法学后来者对相关知识的学习和理解。如果一个初涉环境侵权法的学习者，看到环境侵权责任的承担方式，很难将“排除危害”与“排除妨碍”区分开，反而会认为环境侵权责任的承担方式只有“排除妨碍”和“赔偿损失”。因此，笔者认为有必要在《环境保护法》的修改中将排除妨碍改作停止侵害、排除妨碍、消除危险。除此之外，笔者认为“恢复原状”承担方式没有在《环境保护法》中得到体现，而只是出现在环境保护单行法中，这也不合理不规范，所以，《环境保护法》应当明确指出环境侵权责任者有义务承担“恢复原状”的责任。
　　
　　三、结语
　　
　　必须承认，本文所提出来的环境侵权法的缺陷并不是新进产生的，很多环境法学者早在其论文和专著中都已对我国环境侵权民事责任制度的缺陷进行过论述并提出完善的建议。但是，这些建议大都没有针对具体的法律规定。同时，笔者也发现，无论是理论界还是实践部门，都弥漫一种情绪，即上述问题都不是十分严重的问题，没有给国家和社会乃至个人带来十分严重的负面影响，而且，在实践中的弊端总能找到替代解决的方法。笔者作为环境资源保护法学的学习者，深刻感觉到环境保护法学本来就是法学中的边缘学科，学者们努力研究的目的是要让人们理解环境保护法的重要性，提高环境保护法在法律体系中的地位，如果我们发现了环境保护法存在的问题却不通过最规范的方式去解决它，而是采取得过且过的态度，那么只能加速环境保护法的衰退甚至灭亡。希望笔者对环境侵权法的研究及其完善建议能够对促进我国《环境保护法》的修改产生一定积极的影响，愿我国《环境保护法》更加完善，为保护我国的生态环境发挥更大的作用。


【作者简介】
庞子渊，重庆大学在读博士研究生，西南政法大学经贸法学院教师；乔刚，西南政法大学经贸法学院教师，西南政法大学博士研究生，研究方向为环境资源法学。


【注释】
[1] 曹明德：《环境侵权法》，法律出版社，2000年版，第39页。
[2] 吕忠梅 徐祥民《环境资源法论丛》第3卷，法律出版社，2003年版，第321页。
[3] 宋宗宇 环境侵权民事责任研究，重庆大学出版社，2005年版，133页。
[4] 宋宗宇 环境侵权民事责任研究，重庆大学出版社，2005年版，152页。
[5] 吕忠梅 徐祥民《环境资源法论丛》第3卷，法律出版社，2003年版，第323页。
[6] 吕忠梅 徐祥民《环境资源法论丛》第3卷，法律出版社，2003年版，第324页。